金融反垄断制度设置的必要性

　　提要 《反垄断法》是市场经济条件下的一部重要法律，被世界各国公认为是推进市场经济建设的重要制度保障。金融反垄断制度对建设和谐社会具有很强的现实意义，也是金融生态的重要内容。金融反垄断制度对央行功能监管起着促进作用，有助于完善货币政策实施效能、提升维护金融稳定效率、改善外汇管理运行基础、增强征信职能履行效用。央行应积极参与金融反垄断执法，维护金融消费者权益。

　　历经十三载酝酿，数次被全国人大列入立法计划，被民众寄予高度期望的《中华人民共和国反垄断法》终于在2007年8月30日十届全国人大二十九次会议获得表决通过。市场经济很重要的一个方面就是竞争制度，《反垄断法》的宗旨就是保护公平竞争，为建立平等的市场竞争秩序，构建和谐的竞争环境，促进社会主义市场经济健康有序发展奠定了坚实的法制基础。金融是现代经济的核心，《反垄断法》的出台，必将对我国整个金融业的发展产生深远影响。

　　一、央行视角下的《反垄断法》

　　(一)金融反垄断制度对建设和谐社会的现实意义根

　　据美国和欧盟等国多年来的金融竞争监管实践，结合十七大提出的科学发展观和构建和谐社会的战略构想，我国金融反垄断制度的建立将为建设中国特色社会主义起到四个方面的有力支撑。第一，促进中国经济又好又快地发展，较快提升中国经济综合实力；第二，统筹规划金融产业，防范化解金融风险；第三，实现金融监管制度现代化，增强中国金融市场吸引力；第四，落实以人为本，倡导树立金融消费者自我保护意识。

　　(二)金融反垄断制度是金融生态的重要内容

　　由于法律制度与金融发展呈正相关关系，金融反垄断制度建设对于我国金融生态的营造以及金融产业的发展必将起到奠基石作用。一方面，我国金融竞争不断加剧，已呈现白热化趋势，金融机构追逐利润最大化的动机日趋强化，但社会责任意识却未能同步提升，在制定执行市场战略行为、推出金融产品时，他们往往考虑近期利润点，很少充分考虑拓展多渠道的利润来源；另一方面，在全球金融市场自由化、金融监管放松和金融科技迅速发展的背景下，监管当局除了遵从审慎监管的传统标准外，还会不断增强对金融机构市场竞争行为的监控。值得注意的是，作为度量优良监管标准的英国《金融服务与市场法案》，明确反映了金融反垄断机制对于避免金融市场扭曲、维护金融业充分竞争的重要价值。

　　(三)金融反垄断制度对完善央行功能的促进价值

　　1、完善货币政策实施的效能

　　金融垄断造成货币政策传导机制不畅，货币政策效率减弱。自上世纪80年代提出的“产权明晰”至本世纪伊始提出公司治理的20余年来，我国逐步形成多层次金融机构并存、分工协作的金融服务体系，客观上形成银行导向结构，现行货币政策仍主要以银行为通道，通过金融信贷传导。与此同时，由于资本市场规模相对较小、利率尚未完全市场化，使得货币政策未能通过资本市场的传导对宏观经济起到决定性作用。以银行业为例，四大国有商业银行占有绝对的市场份额，加之金融控股公司和全能银行的再度兴起出现的全球性混业经营，由于缺乏约束机制，使得除金融资源配置过分集中、金融产品价格居高不下和一部分福利净损失等负效应外，商业银行对货币政策反应迟缓、弹性弱，货币政策操作难于通过商业银行及时有效地传导至公众，极大地阻碍了我国货币政策传导效应的顺利实现。作为金融反垄断重要规制对象的次贷出现危机时就一度迫使美国、欧盟和日本等央行实施应急性货币政策，采取向市场注资、降低贴现率和联邦基金利率等方式以避免造成流动性短缺。未来中央银行决策时，金融反垄断制度的建立必定将成为货币政策顺利实施的重要基础。

　　2、提升维护金融稳定的效率

　　金融市场过度集中时，金融风险得不到有效释放，往往伴随着金融机构间的相互依存，依存关系越密切、组织结构越复杂，系统风险和道德风险就越大，尤其是在资本跨境自由流动时，潜在的金融风险更大。在金融竞争格局中，金融稳定机制充分发挥效能的一个核心方式即是以反垄断为突破口，弱化金融机构间的依存关系以使道德风险最小化。据国际投资咨询公司2007年8月17日统计数据显示，在8月10日至17日一周时间内，受全球次贷危机影响，拉美三大股市大幅下跌，市值蒸发2886亿美元。据市场人士估计目前暴露的问题只是冰山一角，次贷引发的直接损失可能高达3000亿~5000亿美元。世贸组织于8月表示，美国次贷危机正牵制全球经济增长步伐，预计2007年世界经济增长率将下降到3%，全球货物贸易增长率将由去年的8%降至6%。随着我国以金融产品创新为代表的竞争局面不断深化，金融机构利润减少的同时可能导致过度风险承担，以建构和谐、自由、平等的金融竞争秩序为核心价值观的金融反垄断体制，必将是未来金融系统得以稳健发展的基础。

　　3、改善外汇管理运行的基础

　　中国自2001年12月11日正式成为世贸组织第143个成员国以来，金融业严格依据市场化运作模式，在对外积极迈出“走出去”步伐并引入了诸多外资金融机构的同时，对内倡导竞争，中资金融机构在不断的市场角力中增强了自身的竞争实力。随着《服务贸易总协定》义务全面履行，金融反垄断在国际层面的重要目的即是国际资本的市场准入。现在，外汇管理中的经常项目已基本实现自由化，资本项目正逐步放开，资本流动自由化和利率自由化将是外汇管理当局面临的两难选择：一方面，必须在国际法框架内实质地履行“资本流动自由化和利率自由化”义务；另一方面，必须化解国际金融垄断资本可能引发的金融风险转移。极具现实意义的是，考虑到中国外汇储备现居世界第一，为进一步增强境内机构持有和使用外汇的自主性和便利性，境内机构加强资金管理，促进国际收支平衡，国家外汇管理局2007年8月12日发布了《关于境内机构自行保留经常项目外汇收入的通知》，取消境内机构经常项目外汇账户限额，境内机构可根据自身经营需要，自行保留其经常项目外汇收入；此外，当局正考虑放松资本项目监管，允许个人进行海外直接投资。在中国汇改过程中，受次贷危机所导致的金融市场动荡的负面影响，我国的QDII和大多数外汇理财产品备受牵连，其间，2007年8月14日，加拿大元币值也跌至14个月以来的最低点。以金融资本自由流动为前提，世贸组织成员国可采取限制金融贸易的条件虽然苛刻，但为保障政府对其国内宏观经济的调控权能，我国金融监管当局可在同IMF条约保持一致的情况下，以对跨国金融垄断资本运作出现严重的国际收支和外部金融困难或威胁为前提，援引“国际收支”除外原则，采取或者维持对金融服务贸易的必要限制。

　　4、增强征信职能履行的效用

　　金融垄断造成信用体系缺失，极可能出现道德风险，社会未能充分掌握市场参与者的信息以便更好决策。人民银行职能转换后，增加征信服务职能，在同其他监管部门合作过程中，逐渐构筑了“金融信息收集加工处理-认证评价-查询”的非金融机构与个人的双重征信体系。在混业经营和金融控股公司发展加快的趋势下，拥有较大市场份额的金融机构极有可能利用法律至今未对其严格征信的漏洞，实施战略延伸，控股非金融企业，进行非正当金融关联交易。虽然非金融企业的征信服务职能归属于人民银行，但即便是根据《证券市场资信评级业务管理暂行办法》设立的资信评级机构所提供的证券评级信息也很难在至今无任何制度规范时与央行及时有效共享，可预见的是，人民银行征信职能将受影响。在次贷危机中，由于美国穆迪和标准普尔未能及时调低抵押债券和相关结构债务产品，从而受到诸多投资者质疑为何评级机构未能及时指出问题所在，2007年8月15日标准普尔指数回吐了今年以来的全部涨幅，眼下，欧盟委员会、美国国会正着手审查评级机构是否对次贷危机推波助澜。金融反垄断能增进信息对称、降低道德风险，强有力地支持央行征信职能的履行，激发征信职能对我国市场经济建设的潜在价值。

　　二、央行履责《反垄断法》

　　(一)积极参与金融反垄断执法

　　从美国、英国、欧盟、意大利等中央银行体系及金融监管职能分布和组成看，发达资本主义国家突出“金融反垄断(或者金融竞争政策)”的监管职能。金融反垄断职能最为典型的例子是美国，基于功能监管的考虑，美联储承担金融控股公司的反垄断监管职能，同美国相类似以中央银行承担反垄断职能的国家还有意大利和荷兰等国。其他一些国家的金融反垄断监管职责尽管不一定均是由该国中央银行直接承担，但仍然由其他金融监管部门负责，很少由反垄断的综合性执法部门直接履行。目前，国务院正紧锣密鼓地根据《反垄断法》加紧设立反垄断委员会，特殊的金融反垄断执法部门的设立势必将引发深层次研讨。

　　在国际学界和业界，以《反垄断法》作为重要支撑的竞争政策得到各国政府的高度重视，从区域产业经济与金融发展的关系看，以制度维系和谐竞争的金融产业布局对于区域经济的持续发展有突出的贡献。目前，我国的金融监管部门已意识到《反垄断法》作为竞争政策的支柱性价值，将更进一步地延伸《反垄断法》为金融反垄断制度，用金融竞争政策推进金融产业发展，以金融产业发展推动我国经济的强劲增长，然而金融反垄断制度的构建必然要求有严密的执法体系承担“守夜人”责任。在金融市场监管非常发达的美国，其金融反垄断执法机构出现的协同监管空隙对正在演变的次贷危机的发生就难辞其咎。2007年4月17日，美国五大金融监管部门(美联储、联邦储蓄保险公司、国家信用联盟管理局、通货总监署和储蓄监管署)联合发表声明以扼制次贷风暴的多米诺骨牌效应。在至今我国国务院如何设立反垄断委员会还存有诸多疑问时，对于金融反垄断执法机构的设置已受到高度重视。作为中国中央银行的人民银行将充分借鉴各国做法，积极参与金融反垄断执法，在中国金融市场竞争日趋激烈的同时控制系统风险的过度集中，从而疏通货币政策传导、维护金融稳定，科学有效地履行央行职责。

　　(二)维护金融消费者权益

　　在西方发达资本主义国家，虽然并非所有金融监管部门都承担金融反垄断职能，但均特别重视源于金融业竞争而产生的消费者福利实现问题，他们大都积极采取措施保护“金融消费者权益”。例如：英国的金融服务局，美联储和美国联邦存款保险公司都采取措施积极维护金融消费者的正当权益。在目前波及全球金融市场的次贷危机中，以上机构无不积极发力，通过规范掠夺性信贷、歧视性信贷等金融反竞争行为，平息市场波动，保护次贷借款人。2007年9月6日，英国金融服务局查明海登仑家庭财务公司在向消费者推荐再抵押以及支付保护保险时，公司存在系统不充分和控制市场行为，金融服务局即对该公司处以13.3万英镑以及对公司首席执行官处以4.9万英镑的处罚。2007年10月24日，美联储副主席科斯勒在众议院金融服务委员会作证时表示，美联储将致力于保护(金融)消费者，继续制订规范以改进消费者知情权，明确不公平或者欺诈行为，并帮助消费者面对(源于次贷危机的)违约及抵押物赎回权散失。我国金融监管一直以来均倡导保护消费者权益，保护力度日趋加大，如今《反垄断法》又从制度上直接明确消费者权益保护作为价值取向之一，如何在维护金融机构合理竞争的同时保护消费者权益将是当局面临的又一重大挑战。

　　《反垄断法》体系框架中，消费者保护是我国立法机构考虑的重点之一，该法突出了通过竞争政策的实施确保消费者福利顺利实现。如今，尽管各金融监管部门强调审慎监管的重要性，但仍未从制度上确立金融消费者保护。在金融制度持续改革的推进下，在未明确金融反垄断职能承担之前，为配合中央对金融反垄断规范的积极探索，人民银行将探索金融消费者保护措施，保障金融消费者顺利获得源于金融竞争而带来的福利，开创性地切实履行“金融服务社会”、“金融管理社会”的社会责任。其中，在制度构建上可尝试性地赋予金融消费者知情权、受教育权、自主选择权、公平交易权、平等救济权、人格尊严权以及平等待遇权。