正确处理银行业监管工作中的八个关系

　　-　中国银监会山西监管局局长　刘　元

　　银行业监管工作是一项不断发展、不断完善和充满挑战的系统工程。在这项系统工程中，存在多种复杂的矛盾关系，如何充分认识并正确处理这些关系，是监管工作面临的重要课题。

　　规制性监管与原则性监管的关系

　　规制性监管的特点是强制的、统一的和一致的，注重事先预防，注重过程。它是以监管法规的形式预先对银行机构各项业务内容和程序做出详细规定，强制每个机构严格执行，从而有利于金融机构公平竞争、规避风险和减少盲目扩张。在金融市场不完善、信息不对称、竞争行为不规范的环境下，规制性监管更加有效。规制性监管推崇依法经营，要求银行机构的经营活动与监管法律、法规和规章相一致；提倡合规文化建设，要求合规成为良好企业文化的有机组成部分；监督内控制度更新，要求银行机构迅速将监管要求融入内部政策和程序。

　　原则性监管的特点是导向的、灵活的和差别的，更注重监管效果，注重引导，不对监管对象做过多过细要求，较少介入或干预具体业务。原则性监管要求被监管对象把监管要求和自身经营管理有效结合起来，强调高级管理层的责任，强调监管者与被监管者之间良好的沟通和相互信任，强调自律、纪律、他律相容的监管理念，对监管者的素质提出了更高要求。原则性监管可以降低监管成本，提高监管效率；有利于金融创新，推进金融市场发展；以原则为监管依据，掌握解释原则的主动权。

　　从金融业发展阶段和水平看，规制性监管适用于发展中前期和较低水平时，原则性监管适用于发展成熟期和较高水平时；从监管阶段看，规制性监管适用于市场准入、退出时，原则性监管更多适用于持续监管时；从机构类别看，规制性监管适用于经营管理水平相对较低的金融机构，原则性监管适用于内控相对完善的金融机构；从监管内容看，规制性监管适用于市场准入、退出、资本充足、分类方法、拨备要求等，原则性监管适用于服务质量、业务创新、公司治理、内控模式、履行社会责任等方面；从监管者能力素质看，规制性监管适用于能力较低、素质较差者，原则性监管适用于能力较高、素质较强者。从以上比较中我们可以说，规制性监管是基础和前提，原则性监管是升华与发展。

　　合规监管与风险监管的关系

　　合规监管侧重于一般性监管，重点是金融机构的审批和业务经营的合规，更多运用现场检查手段，通常根据监管需要立项，是典型的一事一办式的监管。风险监管侧重于有针对性的监管，更强调非现场监管的作用，监管资源和重点集中于银行业金融机构所面对的风险。合规监管体现即时性和时点性。以事后检查为主，只能发现检查时点的风险，针对具体风险点亡羊补牢；所依之“规”一般限于银行经营管理的某些点，很难全面掌握风险。风险监管更多体现预警性和持续性。注重事中控制，通过实时监测发现风险点，进而提示风险，做到未雨绸缪；通过非现场手段可以实现对风险的持续关注和把握。

　　合规监管是固定的、表层的和操作性的，而风险监管是动态的、深化的和判断性的。不合规肯定构成风险，合规不一定无风险。二者相较，优劣自现。一是合规监管在查处违规行为、维护金融秩序方面作用突出，但风险识别滞后，灵敏度不够。二是合规监管的依据需事前制定，随着银行业务的多样化与风险的复杂化，这个 “规”随时可能过时，很容易出现风险溢出，导致监管失灵。三是在合规监管模式下，容易引发银行高级管理层的道德风险。不是从管控风险角度经营管理，而是片面强调合规经营，会将风险转嫁给监管者，使得监管者陷于被动。四是合规监管强调事后纠正，但“亡羊补牢”从成本角度考虑，终究还是形成了浪费。五是合规监管呈刚性，在相当程度上抑制了金融机构创新。风险监管是一个首尾相接、循环往复的监管过程，以“盯住风险”为主线，通过“了解机构、风险评估、监管规划、检查立项、实施检查、后续监管、进一步地了解机构”这样一个前后相继、不断更新、螺旋上升的监管循环，对被监管机构实施全面、动态的监管。

　　风险监管承认合规监管事后纠错的合理性，强调合规监管时点性成果，实际上是对合规监管的扬弃，二者共同统一于风险为本监管理念之下。“管风险”并不意味着放松合规监管，而是倡导将着眼点放在风险上，从防范和化解风险的角度加强合规监管。

　　非现场监管与现场检查的关系

　　非现场监管和现场检查是银行监管的两种基本手段。非现场监管解决目的性、预见性和持续性问题。通过定期对被监管机构进行监管评级，从综合实力和单项能力上鉴别和评价被监管机构，进而筛选出高风险机构，确定风险源、风险点和风险区域，明确监管目标，合理配置监管力量；非现场监管的核心是风险评估，在全面细化评估的基础上，把握被监管机构的综合风险水平，预判监管重点、拟定下一步监管计划；非现场监管是一个循环往复、周而复始的过程，跟踪监测现场检查发现的问题及其整改落实情况，收集、整理和积累监管信息，保障了现场检查的实效性，保证了银行监管的持续性。

　　现场检查解决针对性、有效性和权威性问题。现场检查按照非现场监管的指令，可以有针对性地获取被监管机构的第一手资料，充实非现场监管所需信息，协助得出符合实际的风险评估结论；现场检查通过对被监管机构经营管理和风险状况的深入查证，核验和确认非现场监管发现的问题和疑点，及时提示预警风险、改进监测分析、修正风险评级结论、改善监管双方关系；根据风险状况和监管重点，适时适度地组织现场检查，可以帮助和指导被监管机构改进经营管理、发现风险漏洞、消除风险隐患，也将促进监管者与被监管机构的沟通和理解、提升监管工作认可度、构建和谐监管关系，最终树立监管权威。

　　协调和理顺二者关系，需要做到以下几点。一是明确岗位职责，细化监管部门和岗位设置，做到非现场监管和现场检查适度分离，确保二者岗位和人员的相对独立性。主监管员和主查人制度的推行将在一定程度上缓解职数与技能之间的矛盾。二是建立沟通机制。通过顺畅的交流沟通，形成相互之间独立但不隔离的良性关系。非现场监管人员参加现场检查的立项、进点会谈、离场会谈、检查结果讨论，建立报告的互送制度、对被监管机构的定期“会诊”制度等，都是完善交流沟通机制的有效渠道。三是主动指引现场检查。

银监会监管信息系统、各类媒体、互联网、中介机构报告等众多信息载体，都是非现场监管获取信息的重要渠道。要从各种渠道取得有价值的信息，有的放矢地指引现场检查。四是检查监管相互促进。通过非现场监管筛选高风险机构、甄别风险点，指引现场检查；通过深入的现场检查验证监管的阶段性结论，正是二者互相促进关系的集中体现和必然选择。

　　监管的平面化与立体化的关系

　　实现不同的监管工作目标，需要综合运用不同的监管分析方式。为准确判断各个银行机构在整个银行业市场中的位置，以平面化分析方式较佳；为评判银行机构某个局部的风险状况，则立体化分析方式为宜。“管法人”的监管理念需要监管的平面化，强调站在全局的角度和高度进行监管；而我国银行机构普遍采用的总分行制组织架构，则要求通过立体化监管，对银行机构各个业务的风险状况及管控能力进行准确评价。

　　平面化监管是指以银行机构为对象，通过定期进行全面监督检查，确定所有机构在整个银行业市场的风险水平及管控能力的监管分析方式，具有整体的、机构的和总括的特点。立体化监管是指以银行机构某一业务(产品或者服务)为分析对象，通过即时、专业、灵活、深入的监督检查，得出该机构某一局部风险状况和风险管控能力的监管分析方式，具有局部的、条线的和单一的特点。

　　平面化监管更多地依赖非现场监管力量。非现场监管部门和人员要全面了解某类银行机构的总体情况，定期写出监测分析报告，综合运用报表分析等相对固定的分析手段，作出对该类机构的总体判断。立体化监管则较多运用现场检查手段。通过调配专业检查人员，深入检查银行机构某个风险点或者风险环节，实时作出分析判断。非现场监管手段有局限，平面化分析得出的只能是基本的概括的结论，其长处在于能够对所有机构进行“风险排名”。立体化监管可运用现场检查方式深入了解银行机构的局部风险，缺陷是只见树木，不见森林。平面化监管针对的是不同类别的机构，按照监管要求可对所有机构风险状况从不同角度加以区分。立体化监管按产品或者服务进行的监督检查，可对所有机构的同类风险得出统一的结论。

　　监管规则的稳定性与创新灵活性的关系

　　银行监管作为规范金融市场秩序、促进金融市场健康发展的一种行政监督力量，更强调通过规则的稳定维护市场的稳定，体现为监管规章制度的相对不可变更性。而金融创新的灵活性则体现在对规章制度的超前性方面。相对稳定的监管制度是金融稳定乃至社会稳定的基石，尤其在金融市场新旧体制转轨时期，这一效应体现得更为明显。而适度超前的金融创新正是银行机构活力的体现，不创新就没有更高层次的发展，金融市场就会丧失生命力。

　　在银行监管实践中，必须正确处理好监管的稳定性与创新的灵活性二者的关系，也就是“稳”与“变”的关系。用发展的眼光看，相对的“稳”是“变”得以实现的基础，创新必须依赖稳定的监管政策和金融环境做支撑。缺少稳定，一切创新都将是空中楼阁。而适度的“变”能够确保“稳”在更高层次上得以实现。单纯强调创新的灵活性而忽视监管的稳定性，将产生新的风险甚至引发金融危机，银行安全也将无从谈起；单纯强调监管的稳定性而忽视创新的灵活性，将扼杀银行机构的活力、抑制金融市场发展，不利于良好金融生态的构建。正确的处理方法是把握好“度”，监管的稳定性并不代表一成不变，强调的只是其相对稳定性，必须跟进创新的脚步，及时调整监管政策，对滞后的规章制度及时修订。创新的灵活性也不意味着对规章制度无界限的超越，鼓励的是适时、适度创新。正确处理好二者的关系，在博弈中寻求均衡，在监管中创新，在创新中监管，相互制衡的同时相互促进，才能形成良性互动的双赢局面。

　　监管制约性与经营自主性的关系

　　银行监管属行政行为，具有普遍的规制约束作用；银行经营属市场行为，具有独立的自我决策特征。监管的制约性与经营的自主性看似矛盾，相互对立，实则不然。二者在提升金融效率，推动经济和社会发展上是一致的，因而是一种辩证统一的关系。

　　协调监管制约性和经营自主性的关系，一要正确认识金融安全和金融效率的关系。强化金融安全措施，往往意味着银行业现时运营成本的提高和对效率的牵制，但却有利于从整体上防控经营风险，有利于持续稳健发展。从长远看，金融安全与金融效率是统一的，二者相互促进。从短期看，监管制约性的天平如果倾向金融安全，则可能伤及经营自主性对金融效率的贡献。二要恰当把握监管制约性的力度。要合理界定监管制约性对金融安全和金融效率的边线，努力维系金融安全和金融效率的动态均衡。要针对一定时期经济社会生活中的主要矛盾，适时调整监管措施和手段，营造宽严适度的监管环境，为经营自主性留下合理的空间。三要强化监管制约性的服务功效。要寓服务于监管，积极营造有利于银行机构发展的有利环境，改变经营自主性在处理金融安全和金融效率上的被动局面，如构建完善的公共信息系统，强化对客户关联关系、授信余额、违约信息的披露，组织开展银企洽谈会等。四要合理把握经营自主性限度。市场经济首先是法制经济，自主经营并非随心所欲，而是有前提条件和限度的。要积极适应监管制约性要求，在制度框架约束下自主经营，否则，经营自主性将失去其存在的基础。

　　发展合理性与风险控制有效性的关系

　　银行是规模型产业，发展的冲动是合理的。规模经济是固定成本占比高的企业的共同特征，随着产量的增加，单位产品上的固定成本下降，企业的利润率上升。银行具有明显的规模经济特征，营业场所、信息网络系统、办公设备、交通工具、人员工资都是固定成本。作为规模型产业，银行在追逐利润的内在动力驱使下，追求规模扩张，寻求高速发展当然是合理选择。此外，银行在资本收益率方面所面临的巨大压力、普遍的流动性过剩压力、业务范围与赢利模式过于单一的压力等，都强化了银行发展的冲动。

　　银行又是风险型产业，风险控制能力是发展的必要条件。银行是高负债行业，从事货币信贷业务，面临多种形式的风险，其风险具有社会性特征，很难自己承担，为防止风险扩张和蔓延，政府通常会接管问题银行，损失最终由社会公众负担。银行风险还具有传播性强和波及面广的特点，单个银行的风险很容易演化成银行系统的整体风险，对整个经济造成巨大的冲击，甚至影响经济安全和国家安全。

　　没有发展的风险控制是空洞，没有风险控制的发展是风险。银行机构应当树立科学发展观，以科学的经营理念为指导，切实按照“准确分类，提足拨备，做实利润，资本充足率达标”来加强风险控制，实现可持续发展。近年来发生的多起案件，充分暴露了我国银行机构风险控制存在的严重缺陷。如缺乏系统的内部控制制度和科学的风险识别与评估机制，内部控制措施零散、间断，监督检查环节不到位，缺乏对内部控制持续改进的驱动力等。这些现象不是偶然的，它暴露出银行机构在风险控制方面还存在一些迫切需要解决的问题。实现科学发展，实现风险控制的有效性，关键在于完善银行内控机制。

　　监管岗位专业化和技能多样化的关系

　　监管流程再造形成的

政策法规引领、市场准入把关、非现场监管预判、现场检查验证、统计信息支撑的监管职能分设格局，使得岗位专业化程度大大提高。同时，对监管人员的技能多样化提出了新的要求。

　　岗位专业化，具体而言，一是监管人员按专业配置岗位，解决监管专业性问题。原则是先有所长，再用所长。对现有人员，扬其所长，配置到相应岗位，适度“归队”，解决学非所用、用非所学问题；对新录用人员，按所学专业对口分配岗位。二是细致拆分监管岗位，解决监管深入性问题。监管是一个不间断的宏大系统工程，对整个监管工作过程中的岗位有必要进行专业化拆分，可拆分为信贷监管、财务监管、资本监管、流动性监管、管理系统监管等专业岗位，使监管人员熟知一个专业，适应一个岗位，首先达到“一招鲜”的目标。通过不同监管专业岗位的拆分，引导监管人员深入研究本岗位业务，实现监管条线专业化。三是通过岗位专业化，解决监管灵敏性问题。随着金融市场、风险状况的不断变化，监管政策等需要随之而变。没有专业化队伍，难以捕捉风险信号、无法应对千变万化的金融市场。惟有建立专业化监管队伍，才能适时调整监管政策、适时确定监管重点、适时调配监管力量，作出灵敏反应。

　　岗位专业化与人员技能多样化相辅相成，互相促进。岗位专业化是基础，通过规范岗位设置，厘定岗位职责，配置岗位人员，实现不同监管岗位的专业化，进而实现监管条线专业化。技能多样化是提高监管效率的需要，是培养高素质银行监管人才的必由之路。岗位专业化是近期迫切需要解决而且可以在较短时间解决的问题；技能多样化是需要时时重视和长期努力才能逐步解决的问题，鼓励和促进优秀监管人才脱颖而出，打造一支学习型、专家型、务实型、开拓型的监管队伍，始终是我们追求的目标。-