周忠明：农村信用社应走商业化道路

　　本报记者 吴雨珊

　　农村合作金融改革“第二棒”悄然加速。

　　2月6日，全国合作金融监管工作会议在北京召开。中国银监会副主席唐双宁在会上说，我国农村合作金融改革发展的“第一棒”已经“成功跑完”。去年开始的“第二棒”起步扎实。

　　唐双宁强调，接下来，要用5-10年把农村合作金融机构分期分批逐步办成产权明晰、经营有特色的现代金融企业，用3年左右的时间基本理顺农村合作金融机构管理体制。

　　唐双宁希望通过多种途径实现金融、财政、民间资本、境外资本的优势互补、功能互助的农村金融服务新格局，并形象地提出了“九渠引水”的发展策略。

　　在跑出改革“第二棒”的关键时刻，对过去改革成效的反思也逐渐浮出水面。江苏是农村信用社改革的试点地区，它尝试的统一法人、股份制改造以及成立省联社的改革模式在过去几年中席卷了全国35个省市。

　　但是，最早走出这一步的江苏却在逐渐深入的改革中发现了该模式的缺陷。江苏省银监局局长周忠明接受本报记者专访时表示，“农村信用社管理体制与基层组织细胞衔接不起来，总体来讲就是缺三样，缺合格的所有者、股东、理事。”

　　周忠明认为，需要重新改造现在的省、县两级农信社模式，组建以省为单位的农村银行，作为募股平台，再对县级农村合作组织参股，以资本为纽带，用参股控股的关系来改造现行体制。

　　据悉，江苏银监局也正在调研将省联社改制成股份制的社区金融机构的可能。

　　省联社存在致命缺陷

　　《21世纪》：江苏是农村信用社改革的先锋，但对于江苏开始的以县为单位统一法人、组建省联社的模式，也存在很多争论，您怎么看待前段时期改革的得失？

　　周忠明：在2000年以来的农村信用社改革中，江苏主要是以县为单位统一法人，成立省联社，并采用人民银行的无息再贷款帮助农信社消化历史包袱，这在当时是必要的。但从这几年的改革来看，我发现存在几个缺陷。

　　最根本的缺陷是，统一法人之后，尽管许多信用社采取农村合作银行或者以县为单位统一法人的模式，保留了合作制的思路，但这都不是真正的合作制。谢平曾经提出，合作制应该具备四个基本特征：自愿性、互助共济性、民主管理性、非营利性。实际上，就是合作制成员之间应该互相了解信任、信息高度透明，这样才能有效遏制违约行为和道德风险。所以，合作组织的范围只能在小的社区内实现，比如以村为单位。

　　以县为单位统一法人的信用社很难达到这些要求。以县为单位的法人机制实质是否认了合作制，所以我国大部分信用社已经不是合作制，只能按商业化的路子走下去。特别是农村商业银行和农村合作银行，如果只有形式上的合作制，容易造成治理机制的扭曲。它没有良好的股本结构来进行公司治理，最后只好靠行政化的机制来管理，结果就是成本高、效率低。

　　《21世纪》：从合作制的几个基本特征来看，省联社的缺陷可能更大？

　　周忠明：是的。省联社是在人民银行需要移交管理职能时脱颖而出的，有其历史必然性。但是它存在致命的缺陷，官商不分、行政管理与法人治理结构混乱。世界上不是没有省联社类的组织，比如荷兰合作银行模式。但是，省联社的基层细胞不是合作制而是商业化的，所以它是“穿西装戴瓜皮帽”，貌似合作制的形式不适合基层联社商业化的趋势。如果仅仅去调整省联社的职能，那是治标不治本。

　　基层联社的股权结构也存在重大缺陷，个人股太多，法人股太少，缺少合格的股东，容易出现“存款化股金”。由于农民股本小，不关心农信社的经营管理，就形成了内部人控制。董事会形同虚设，法人治理缺失，结果就是要么依靠省联社的行政管理，要么依靠监管机构。

　　农信社应走商业化道路

　　《21世纪》：如果说调整省联社的职能是治标，那么治本的方法是什么？

　　周忠明：我认为，需要重新改造现在的省、县两级农信社模式。组建以省为单位的农村银行，作为募股平台，再对县级农村合作组织参股，以资本为纽带，用参股控股的关系来改造现行体制。从而解决政企不分、过分依赖行政手段的现状，真正走商业化股份制的道路。

　　现在农村特别是欠发达地区，在当地难以吸收到合格的股本。所以只有自上而下的参股，成立省一级的农村银行，作为吸收社会资本的平台，吸引社区外的社会股东。然后作为出资人对县级联社实施参股甚至控股，在股权纽带下，通过董事会、股东大会进行管理。这样股东也会非常关心银行，发挥股权的制约作用，这就合情合理合法，真正发挥了公司治理的作用。

　　《21世纪》：把农信社改造成股份制商业银行之后，它跟农行、农发行、邮政储蓄机构等相比，在农村金融服务体系中是什么样的位置？

　　周忠明：农信社加上农行、农发行、邮储3家全国性机构，再加上民间金融，三大块缺一不可，无法相互替代。其中，农信社在县以下农村市场肯定占主导地位，农行、农发行、邮储等不可能担当农村金融服务主力军角色。

　　农行、农发行为何无法当主力军

　　《21世纪》：目前农行和农发行改革的呼声很高，都声称要加强对农村的服务，为什么说它们不能在农村金融中担当主力军？

　　周忠明：农行最大的好处就是拥有全国性的网络，其清算、储蓄、银行卡和网络优势其他机构无法取代，是全国农村金融市场沟通的渠道，可以弥补信用社在全国性网络有限的缺陷。但农行近年来网点逐渐减少，已经收缩到中心乡镇，且乡镇分支机构主要是办储蓄，不办信贷业务，其网点和人力都无法满足农村的金融需求。

　　农发行有两个重大缺陷。一是过去功能单一，主要专注于粮棉油流通领域。不熟悉其他涉农业务，信贷管理水平不适应全面的农村金融业务。如果贸然扩大业务，稍不慎重就可能付出大笔“学费”。所以它首先需要完善风控体系，有一个渐进过程。二是，农发行现行的财务管理体制、损失弥补机制容易导致道德风险。它目前主要从事政策性业务，风险由国家兜底，缺乏严格的约束机制，存在严重的预算软约束。农发行应集中力量在国家最需要的信贷业务上，不能大规模地铺开，毕竟财政资源有限。

　　至于邮储机构，功能只是为农民解决储蓄问题，没有贷款，也没有对公结算功能，起不到资金融通的桥梁作用，而且在资金返流方面还做得很不够。它可以在今后尝试通过农村基础建设、开发性信贷项目甚至农户贷款等方面的资产证券化进入农村市场。如果它直接发放贷款，但没有相应的人力、经验，管理水平、机构设置也跟不上，很有可能放一堆烂账。

　　民间金融千万不能政府主导

　　《21世纪》：民间金融在农村的比重也不小，监管部门对它的态度也趋于缓和，您怎样看待它的角色？

　　周忠明：我认为需要正确认识农村市场的民间融资，他们大部分是优化资源配置的，是解决农村金融不足的有效手段。事实上，正规金融再怎么发展也不可能覆盖全部农户，江苏省农信社的信用档案达到了70%-80%，剩下的已经不太可能全部覆盖。

　　民间融资往往发生在亲友、乡邻之间，他们互相了解，信息对称，这种民间关系对道德风险和违约行为的制约作用很强，也正是合作制的精华所在。它的还款率甚至可以达到95%-100%，只是需要法律形式的规范。

　　我们可以通过几种形式来引导一部分民间融资机构进行改造。比如，可以改成小额信贷组织，引导大额投资者出资；可以把它改造成农村资金互助合作组织，农民自身用少量资金结余，形成社区内的小型融资机构，成为一种有组织的互助规范组织。

　　《21世纪》：民间金融经过改造后，会不会又出现类似于原来农村合作基金会的隐患？

　　周忠明：确实需要注意，这些机构的发展千万不能走政府主导的路子，否则可能变成乡村政府的第二财政，成为弥补乡村财政缺口的工具，重走农村合作基金会的老路。1990年代后期全国上千亿的教训都是这样造成的。

　　只有在民间融资的基础上逐步引导发展起来的组织才有生命力，如果从外部硬套上去，就长不好，甚至变成“毒草”。