调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策

　　调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策

　　——访中国银监会合作金融机构监管部主任臧景范

　　-　本刊记者　胡同捷

　　长期以来，深化农村金融改革、改善农村金融服务，一直是中国金融改革的重要内容，而加快“三农”发展、建设社会主义新农村历史任务的提出，又推动中国农村金融改革必须在满足更高要求的前提下步入“快车道”。在中国当前的农村金融体系中，机构网点少、覆盖率低、竞争不充分和服务效率低下问题，是困扰农村金融改革的主要困难。2006年以来，中国银监会在全国范围内组织开展了农村金融服务与农村金融竞争充分性调查，并在认真学习借鉴印度、孟加拉国等国家农村金融服务经验的基础上，于2006年12月20日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。应当说，此举是我国银行业市场准入政策的一大突破，也是农村金融改革的一大创新。就此，本刊记者采访了中国银监会合作金融机构监管部主任臧景范。

　　记者：请您介绍一下《意见》出台的背景和重要意义。

　　臧景范：近年来，银监会和银行业金融机构按照党中央、国务院关于农村工作的总体部署，在金融支持农业和农村经济发展，促进农民增收方面做了大量工作，取得了一定成效。一是银行业金融机构农村地区信贷投入不断增加。截至2006年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行涉农贷款余额达到4.5万亿元，占银行业金融机构贷款总量的20%。二是农村合作金融机构农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大。2006年末，农村合作金融机构农业贷款余额12105亿元，比年初增加1608亿元，其中农户贷款余额9196亿元，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款服务的农户数为 7072万户，占到全国农户总数的31.2%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的近60%，受惠乡村人口在3亿人左右。三是其他银行业金融机构也正在农村地区积极开展小额贷款业务，如农业发展银行经银监会批准在部分省份的分支机构进行了小企业贷款试点，邮政储蓄机构的一些网点也开始了小额质押贷款试点工作。

　　虽然农村金融服务正在发生积极变化，但我们也清醒地认识到，由于各种原因，相对于城市金融而言，农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题，农村金融服务还不适应社会主义新农村建设和构建和谐社会的需要。一是银行业金融机构在农村地区的机构网点较少，覆盖程度比较低，大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点，一些偏远落后地区还存在金融服务空白。二是农村信贷资金供应与新农村建设形势不适应，除农村信用社外的其他银行业金融机构在农村地区的信贷投入过少。由于这些银行业金融机构在商业利益的驱动下，投放在农村地区的信贷资金基本维持原有的存量，新增投放大量向城市地区和非农产业转移，没有切实承担农村信贷投入的社会责任。三是现有农村银行业金融机构的服务效率低、手段落后、历史包袱沉重。四是农民贷款难和农村中小企业贷款难等问题依然存在。由于农村各类产业的赢利性低，农民和农村小企业的经营风险高，抵押担保手段少，不少农户和企业的贷款需求还难以满足。五是财政资金和信贷资金，政策性金融和商业性金融没有形成合力，在农村地区进行信贷资金投放缺乏宽松的政策环境和信用基础。

　　中央关于建设社会主义新农村的战略部署对银行信贷和金融服务提出了更新的挑战和更高的要求。首先，资金需求总量更加巨大。据国家统计局初步测算，到2020 年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将由银行业金融机构提供。其次，服务需求方式更加多样化。社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷，而现有的农村金融服务在这些方面显然还存在明显不足。第三，中西部金融服务需求更加突出。现有的金融服务在东中西部地区之间差异明显，中西部特别是西部地区金融资源不足，金融网点不足，竞争力不足，金融服务整体水平较低。如何突出加强对中西部地区的农村金融服务，确实面临新的挑战。中央新要求的提出，必将极大地促进我国农业和农村经济的持续、快速发展，并由此催生农村市场的进一步发育，连锁拉动农村多元化的金融服务需求，这无疑为银行业金融机构特别是农村金融机构的业务拓展和发展壮大带来广阔的空间和良好的历史机遇。

　　没有现代农村金融体系，就很难发展现代农业，就很难建设社会主义新农村。完善农村金融体系，改进“三农”金融服务，离不开制度性扶持政策。2006年以来，银监会在全国组织开展了农村金融服务与农村金融竞争充分性调查，初步掌握了当前农村金融服务中存在的突出矛盾和问题，为构建适应建设社会主义新农村需要的农村金融服务体系，全面提高农村金融服务水平提供了决策依据；在此基础上，银监会陆续制定、出台了一系列支农惠农的金融监管政策，主要包括先后下发了《关于农村合作金融机构小企业贷款指导意见》、《农村合作金融机构社团贷款指引》，还即将出台《银行业金融机构在农村地区开展代理业务的指导意见》。这次，为从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会制定发布了《意见》。可以说，该《意见》的发布是我国银行业市场准入政策的重大突破，是农村金融改革的重大创新，必将促进农村金融体系的完善和农村金融服务水平的提高，必将促进城乡金融和城乡经济的协调发展，必将促进社会主义新农村建设与和谐社会的构建。

　　记者：我们看到，《意见》对农村地区银行业机构的最低注册资本和业务准入范围等多方面的监管要求作出了较大幅度的调整和放宽，这意味着农村地区银行服务将实现哪些重大突破，又体现了怎样的政策导向？

　　臧景范：《意见》在准入资本范围、注册资本限额，投资人资格、业务准入、高级管理人员准入资格、行政审批、公司治理等方面均有所突破。但我认为，最为重要的突破在于两项放开：一是对所有社会资本放开，二是对所有银行业金融机构放开。对资本放开，境内外银行资本、产业资本、民间资本都可以到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构。对金融机构放开，在新设三类银行业金融机构提高机构覆盖面的同时，还增强农村信用社、农村银行机构和商业银行三类现有银行业金融机构的服务功能，所有银行业金融机构，特别是大型商业银行有责任、有义务到农村地区设立分支机构，通过各种形式向农村地区提供金融服务。

　　总体上看，《意见》既具有国际化的视野，又切合中国的实际，具有很强的专业性和实践性。《意见》的核心内容，就是要在有效监管、防范风险的前提下，适度放开农村金融机构的市场准入标准，鼓励各类资本到农村创业，引导各类机构到农村增设网点，解决目前城乡金融发展的不平衡问题。我可以将其概括为四句话，就是“低门槛、严监管；增机构、广覆盖；拓功能、强服务；先试点、后推开”。

　　低门槛、严监管。这是银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的基本原则。“低门槛”就是适当降低机构和业务的市场准入条件，增加农村地区银行业金融机构覆盖面；“严监管”就是强化监管措施，实行“刚性”市场退出约束。这个监管原则贯穿了《意见》全文。根据农村地区金融服务规模及业务复杂程度，合理确定新设银行业金融机构注册资本。一是在县(市)设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币300万元；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于人民币100万元。二是在乡(镇)新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币30万元；在行政村新设立的信用合作组织，其注册资本不得低于人民币10万元。三是商业银行和农村合作银行设立的专营贷款业务的全资子公司，其注册资本不得低于人民币50万元。四是适当降低农村地区现有银行业金融机构通过合并、重组、改制方式设立银行业金融机构的注册资本，其中，农村合作银行的注册资本不低于人民币1000万元，以县(市)为单位实施统一法人的机构，其注册资本不低于人民币300万元。取消境内银行业金融机构对在县(市)、乡(镇)、行政村设立分支机构拨付营运资金的限额及相关比例的限制。同时，《意见》在投资人资格与境内投资人持股比例限制、业务准入条件与范围、新设法人机构或分支机构的审批权限和公司治理等方面，也适度降低了门槛。为落实“严监管”的持续审慎监管原则，《意见》强调，农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求，并针对银行业金融机构资本充足率大于8%，介于 4%与8%之间，降至4%，降至2%等四种情形，适时采取递进式严格监管措施，以确保及时分类处置有问题的农村地区银行业金融机构。

　　增机构、广覆盖。在农村地区增设银行业金融机构，提高金融机构覆盖面是解决当前农村金融服务空白和不充分的有效途径之一。为此，《意见》提出增加农村地区银行业金融机构数量，要求银行业金融机构的金融服务必须能够覆盖机构所辖区域的乡(镇)或行政村。《意见》规定，积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设以下各类银行业金融机构：一是鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。二是农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织。三是鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。四是支持各类资本参股、收购、重组现有农村地区银行业金融机构，也可将管理相对规范、业务量较大的信用代办站改造为银行业金融机构。五是支持专业经验丰富、经营业绩良好、内控管理能力强的商业银行和农村合作银行到农村地区设立分支机构，鼓励现有的农村合作金融机构在本机构所辖的乡(镇)和行政村增设分支机构。农村地区各类银行业金融机构，尤其是新设立的机构，其金融服务必须能够覆盖机构所辖区域的乡(镇)或行政村。

　　拓功能、强服务。目前农村金融基本上只能提供存、贷、汇“老三样”服务，农村金融创新能力不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足多元化的金融服务需求。银监会在《意见》中“增机构、广覆盖”的同时，特别注重支持银行业金融机构进行金融业务创新，这是提高农村金融服务充分性的有效措施。《意见》要求银行业金融机构在成本可算、风险可控的前提下，积极创新符合当地客户合理需求的金融创新产品和服务，完善金融服务价格形成机制，逐步将目前在城市地区开发、开办的标准化的保险、代理、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等产品与服务尽快推广到广大农村，充分利用商业化网络销售政策性金融产品，满足农村多元化金融服务需求。银监会充分鼓励政策性银行与商业性银行业金融机构在深入合作的基础上广泛开展业务合作，积极适当拓展业务空间，大力支持大型商业银行创造条件在农村地区设置ATM机和发行银行卡，以便为广大的居民提供更广泛、更便利、更优质的金融服务。

　　先试点、后推开。当前，我国农村金融服务不充分地区主要集中在中西部、东北和海南省的县(市)及县(市)以下地区，以及其他省(市、区)的国定贫困县和省定贫困县，银监会调整放开农村地区银行业金融机构准入政策目前主要基于以上地区。考虑到银行业市场准入制度调整政策性强，涉及面广，推动这项工作既要积极，又要稳妥，必须按照“先试点、后推开；先中西部、后内地；先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点将选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省(区)的农村地区开展。

　　记者：准入政策放宽后会不会带来新的金融风险，对此银监会将采取哪些加强监管的措施？

　　臧景范：银监会对农村地区银行业金融机构准入政策的调整放宽，是在股东范围、注册资本、业务准入、人员资格、公司治理、行政审批等方面的调整和放宽，而在审慎经营方面的要求方面没有放宽。再者，《意见》要求要吸收至少一家银行业金融机构作为新设农村银行业金融机构的发起人，就是为了引进其管理、机制和产品服务，这有利于增强新设农村银行业金融机构的经营管理能力，是确保新生银行从一开始就具备良好基础的重要措施。现有银行业金融机构具备银行经营经验，公司治理、内控制度和风险管理经验较为成熟,在产品开发、服务支持、清算网络、人才培养等方面具有优势。新型农村银行业金融机构通过引入银行业金融机构作为发起人，就可以借助外部的经验、力量和资源，引入相应的资本、技术、管理、产品和人才，打造新生银行良好的体制机制基础，防止“先天不足”和避免走弯路。就像我刚才讲到的，银监会对新设农村银行业金融机构，坚持“宽准入、严监管”的原则，对业务发展严格监管，对机构风险及时处理，使农村银行业金融机构稳健经营，保证发展的可持续性。

　　在具体措施上，首先，坚持“低门槛、严监管”的原则实施审慎监管。强化对农村地区新设银行业法人机构资本充足率、资产损失准备充足率、不良资产率及单一集团客户授信集中度的持续、动态的监管。农村地区新设银行业法人机构必须执行审慎、规范的资产分类制度，在任何时点，其资本充足率不得低于8%，资产损失准备充足率不得低于100%，内部控制、贷款集中、资产流动性等应严格满足审慎监管要求。村镇银行不得为股东及其关联方提供贷款。

　　其次，根据农村地区新设银行业法人机构的资本充足状况及资产质量状况，适时采取差别监管措施。一是对资本充足率大于8%、不良资产率在5%以下的，监管机构可适当减少对其现场检查的频率或范围，支持其稳健发展。二是对资本充足率低于 8%、大于4%的，要督促其限期提高资本充足率，并加大非现场监管及现场检查的力度，适时采取限制资产增长速度、固定资产购置、分配红利和其他收入、增设分支机构和开办新业务以及降低风险资产规模等措施，督促其限期进行整改。三是对限期达不到整改要求、资本充足率下降至4%、不良资产率高于15%的，可适时采取责令其调整高级管理人员、停办所有业务、限期重组等措施。四是在限期内仍不能有效实现减负重组、资本充足率降至2%以下的，适时接管、撤销或破产。对专营贷款业务的全资子公司，应主要实施合规监管，并与其母公司实施并表监管。

　　第三，引导和监督新设银行业法人机构的资金投向。原则上，信用合作组织应将其资金全部用于社员，确有资金富余的，可存放其他银行业金融机构或购买政府债券、金融债券。对新设立的信用合作组织，只要其管理规范，诚实守信，运行良好，其他银行业金融机构可根据其实际需要予以融资支持。鼓励农村地区其他新设银行业金融机构在兼顾当地普惠性和商业可持续性的前提下，将其在当地吸收的资金尽可能多地用于当地。对确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可用于购买中国农业发展银行发行的金融债券，或通过其他合法渠道向“三农”融资。

　　第四，建立农村地区银行业金融机构支农服务质量评价考核体系。一是农村地区银行业金融机构应制定满足区域内农民、农村经济对金融服务需求的信贷政策，并结合当地经济、社会发展的实际情况，制定明确的服务目标，保证其贷款业务辐射一定的地域和人群。二是银行业金融机构应根据在农村地区开展贷款业务的特点，积极开展制度创新，构建正向激励约束机制，建立符合“三农”实际的贷款管理制度，培育与社会主义新农村建设相适应的信贷文化。三是监管机构应建立对农村地区银行业金融机构的支农服务质量考核体系，并将考核结果作为对该机构综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容，促进农村地区各类银行业金融机构安全稳健经营，满足农村地区的有效金融需求。-