项俊波：重视发展弱势金融体系

　　由中国金融学会、金融时报社联合主办，新浪财经独家网络合作的2006中国金融论坛于2006年12月26日在北京友谊宾馆聚英厅举行。本次论坛主题为“和谐社会 中国金融业的社会责任”。新浪财经独家图文直播本次论坛。以下为副行长项俊波演讲实录。

　　项俊波：女士们、先生们大家好。非常高兴参加2006中国金融论坛。这次论坛选择和谐社会：中国金融业的社会责任为主题非常有意义。这个主题不仅有鲜明的时代特色，紧扣主题，而且直接点明了当前中国金融业面临的一个非常现实的课题，即金融业作为现代经济的核心，究竟应当在社会主义和谐社会的建设中发挥什么样的作用和承担起什么样的社会责任的问题。应该说这是我们每一位金融从业人员尤其是金融工作领导者必须认真思考和深入研究的重大课题。

　　前不久，我曾在一些相关的理论刊物上发表了重视发展弱势金融体系，推动和谐社会发展的文章。今天借此机会，我想进一步谈谈提出发展弱势体系的背景，弱势金融体系的具体含义，以及发展我国弱势金融体系的着力点等问题，与大家一起讨论。

　　一、关于提出发展弱势金融体系的背景。大家知道在现代金融与社会的关系相互依存，密不可分。改革开放以来，我国经济秩序平稳快速的增长，综合国力大幅度提升的同时，积累了一些深层次的矛盾和问题，导致经济和社会发展出现结构性失衡。这种结构性失衡突出的表现在区域发展不平衡，城乡发展不平衡，产业发展不平衡等三个方面。这三个不平衡的一个直接后果就是导致了弱势地区、弱势产业和弱势群体的产生和不断扩大，并直接影响了国民经济的发展和整体社会的和谐稳定。而在决定这些弱势地区、弱势产业和弱势群体的发展中，重要的方面就是金融的支持和参与程度，在这一方面金融业曾经做出过很多的努力和不少的探索。特别是在支持中西部地区的发展、新农村建设和支持下岗失业人员、扶贫计划和

助学贷款计划方面提供了很好的理论，产生了很多好的经验，探索的很好好的做法。当然这里也有很多深刻的教训。但总体上看，无论是这些理论和经济，还是这些做法和教训，大多是针对一时一事，缺乏系统性，没有基于构建社会主义和谐社会的战略高度进行归纳、总结和开展实践。由于缺乏系统的能力指导和推动和谐社会建设的金融体系、制度体系和政策体系，因而在推动社会主义和谐社会建设的实践中，也难以发挥金融业整体合力。金融新世纪，尤其是党的十六大以来，我们明确了构建社会主义和谐社会的战略地位，刚刚解释的六中全会又做出了关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，全面启动了构建社会主义和谐社会的伟大工程。金融作为现代经济的核心，并当并且能够在社会主义和谐社会中发挥重要作用。从目前来看，我国的金融发展还存在一些不能适应社会主义和谐社会建设的地方，需要我们在今后的金融改革发展中有重点的加以突破。这其中重要的一点就是要为构建社会主义和谐社会做出系统的理论分析和探讨，找准金融支持和谐社会建设的突破口和着力点。既然结构性不平衡是制约的重要方面，金融就应该在解决结构性不平衡方面有所作为。

　　具体的说，就是金融业要鄙弃嫌贫爱富的观点，对经济发展中相对落后又急需金融支持的行业、地区和群体给予必要和应用的支持。这既是金融业支持经济发展的要求，也是金融业支持社会和谐发展的责任。基于上述的考虑，我觉得有必要提出发展弱势金融体系的概念和构想。以充分发挥金融业在社会主义和谐社会建设中的作用。

　　二、关于发展弱势金融体系的具体含义。

　　所谓的弱势金融是指针对经济和社会中发展相对滞后并影响整体经济和社会协调均衡发展的部分进行金融扶持的行为。从我国目前来看，重点是指金融对以农业为主的弱势产业，以中西部为主的欠发达地区以及对农民、下岗失业人员为住的弱势群体的扶持。提出发展弱势金融体系是对短期效益为目标的反思和修正。一般而言，在金融体系不发达的国家，发展的机会往往只属于有一定资本积累的少数人，而那些缺乏资本积累的人，往往有上市发展的机会但是不能分享到金融体制的好处，如果制度安排适当，发展多样，就有可能通过某种方式或适合的金融工具为那些缺乏资本积累但是有能力的人提供支持，使其获得发展机会。即使遵从效力优先的原则，也能够促进那些弱势产业，使经济发展成果惠及所有群体，从而推动实现和谐社会建设的目标。

　　从国际经验看，对弱势产业、弱势群体和弱势地区的金融扶持方式一般有政府直接参与型和政策引导型两种。其中政府指导型主要是设立政策性的机构，政策引导型则是通过政府通过引导力量加大对这些企业的投入。但是弱势金融并不仅仅局限于政策性金融行为，还包括商业性、合作性与慈善性的合作行为，是相对完整的金融体系。各国国情不同，弱势金融体系的具体形式也有所不同。一般来说，一个相对完整的弱势金融体系至少包括弱势金融的机构组织体系、法律制度体系和政策扶植体系这三个方面。

　　首先是弱势金融的组织体系，从国际经验看，不少国家的弱势金融组织体系都比较健全，既有政府的金融机构，又有民间的金融机构，又有商业兴机构和私人借贷，互为补充，互为支持。弱势产业的发展，例如美国友政府农业信贷机构，农场主合作金融的系统。日本有农民工库作为政策新金融机构。印度既有合作型机构又有政策型金融机构和商业银行等支持发展。此外，还有40多个国家有政府设立的农业保险机构提供农业保险业务。对支持落后地区发展方面，各国普遍采取政策性金融、开放性金融等方式，全世界专门为开发落后地区设立的金融机构数量达到450多家，40%在拉丁美洲，非洲每个国家都开设了此类银行。有150多个国家建立了养老机构，半数以上的国家建立了政策性

医疗保险机构，还有很多国家建立了多种形式的助学贷款支付体系。在促进经济发展和社会稳定方面发挥了重要的作用。

　　其次弱势金融的法律制度体系。大多数国家都通过完善的法律体系来规范金融机构的运作，严格将金融类的法律法规分为针对商业性金融的一般法律和针对合作型金融的专业法律，避免人为因素的干预，有法可依，保证这些金融机构更好的为农业、农村、弱势产业和群体服务。许多国家制订了专项的法律，比如美国的联邦农业贷款法案，农业信用法案，社区投资法，日本的

开发银行法，德国福兴信贷法，韩国长期信用银行法，印度的农业中间信贷和开发公司法案等，这些法律在发展过程中不断完善，对促进支持弱势地区、弱势产业和弱势群体的机构发展起到了保障作用。

　　第三政策扶持体系，对于欠发达地区弱势产业和弱势群体的投入效率低、风险高的情况，各国通过财政为相关机构的注资提供担保、见面税收和利息补贴等政策支持来提高补偿率。德国政府对德国福兴信贷银行扶持弱势群体的所有债务都提供担保，全体免费和补给股东分红等政策，利润全部补充资本金。日本开发银行可以免交地方税和法人税等，韩国政府对扶持弱势产业发展发生产业金融债券的本息偿还给予保证。美国联邦政府向弱势地区提供帮助的机构提供信用担保。在西部开发的铁路建设中，联邦政府通过铁路公司以种种优惠进行扶持。

　　三、从我国弱势金融体系的现状看，我们在这方面取得了一定的成效，但是总体上与发达国家相比，与建设社会主义和谐社会的要求相比，还存在着比较大的差距。我个人认为，下一步在发展我国弱势金融体系方面应该抓好以下三个方面的工作：

　　首先应该构建弱势金融体系组织方面有新的举措。经过多年的改革发展，我国已经初步建立了组织机构，但是功能还不健全，仅以农村金融体系为例，在结构和运作机制方面存在一定缺陷。比如农村信用社仍然经营粗放、管理薄弱、人员素质有待提高，风险比较大的问题。农业银行作为支持三农的金融主体作用没有完全发挥出来。补偿、分担和转移机制还不完善。农村担保机制还不健全，农业保险还要进一步发展。多种金融体系创新和扶持仍然不足等。

　　总体来说，弱势金融体系还有待进一步完善。政策性、开发性、商业性、合作型金融形式也应包括风险投资、担保、保险、租赁、小额信贷等创新金融组织形式。并形成不同的金融组织形式相互并存、定位明确、合理分工，功能互补，有序竞争、协调发展的格局。以满足弱势产业、群体和地区多元化全方位的需求。需要特别提及的是，近年来小额信贷作为新兴的扶贫方式，从70年代的小额贷款到80年代微型企业的小额贷款，到90年代以追求贷款覆盖率为目标的小额贷款已经成为了重要部分。目前，多元化的小额信贷已经构成了体系。今后应该积极的吸取各国的经验教训探索出适合我国国情的多元化的落实方式。

　　其次，要在构建弱势金融法律体系方面有新进展。弱势金融既具有金融体系的一般运行规律和经营特征，又承担着某种政策性和开放性业务，因此发展弱势金融必须遵循一定的规则，这就需要加强弱势金融法律法规体系的建设。一是加强对政策性金融的立法，从国际经验看，政策性金融立法追寻的首要原则是单独逐一的立法，我国政策性银行缺乏必要的法律保障，往往只能参考商业银行法律法规，这不仅导致政策性银行内部运行机制不畅，也可能影响正确的功能定位，因此要积极的开拓政策性金融的立法，在立法步骤上可以采取先进行政策法规再逐步的过渡。

　　民间金融作为正规金融的补充，在活跃农村、穷困地区经济活动，促进经济发展方面取得了一定的作用。但是由于长期缺乏法律规则，民间金融有很大的安全隐患。我国颁布的非法金融机构等法律法规，对民间机构采取的不支持和取缔的态度，近年来它的作用越来越得到认可，但是相关的法律法规建设却没有及时跟进，因此应通过完善的法律规定在依法打击和取缔高利贷、地下钱庄等形式的前提下，对正当的民间金融进行保护。

　　第三、政府的政策引导和扶持是弱势金融发展的共同特征。政府为弱势金融提供的支持应该是多方面而且是完善配套的。应该是法律的、经济的、行政的手段交替使用，直接与间接的方式相互结合的综合体。如前所属，在世界各国弱势金融的存在和发展的历程看，政府的支持起到了核心的作用。弱势金融大都建立在政府信用与市场信用的有效结合上，反映了政府支持与市场业绩的共同作用。具体来讲，一是政府要为特定的金融机构的资金来源提供可靠的渠道，为政策性的信贷投放提供担保，以确保运作的可持续性，二是注重财政政策和金融政策的配合，体现在财政对金融业务的税收优惠和补贴以及在业务工作中财政和金融的紧密配合、相互写作。三是失业保险等社会最低的保障形式加大弱势群体、产业、地区的转移支付。增强其抗风险能力。

　　以上是我个人的思考，希望能够使金融业真正承担起在推动社会主义和谐社会建设中应有的责任不当之处请大家批评指正，谢谢大家。