金融全面开放下的信息安全

　　本报评论员 王梓 葛耘娜 主持、特约记者 杨 冰

　　【总前言】

　　2006年11月9日，国家发改委发布了《利用外资十一五规划》，为下一步利用外资确定了方向。新规划强调，要推动利用外资从“量”到“质”的跨越，将重点从弥补资金和外汇“双缺口”转到引进先进技术、管理经验和高素质人才上，更加注重生态建设、环境保护、资源能源节约与综合利用，并强调把利用外资同提升国内产业结构、技术水平相结合。

　　“十五”期间，我国实际利用外资总额共计约3830亿美元，大大超过了“九五”的实际完成额。毫无疑问，利用外资对

中国经济的改革与发展起到了不可忽视的作用，尤其在资金和技术领域，当年的“双缺口”已经弥合甚至凸起。与此同时，外资带来的负面效应也在显现，不仅环境、资源发出警报，经济安全也隐现威胁。近期，美国凯雷并购徐工、法国赛博并构苏泊尔等外资并购案，引来社会各界的广泛质疑。而下个月，中国将结束加入世贸组织五年过渡期，迎来对外开放的新阶段。

　　11月15日，酝酿一年有余的《外资银行管理条例》正式对外颁布，由此拉开了我国金融业全面开放的大幕。12月11日开始，我国将取消对外资银行的一切非审慎性市场准入限制，向在中国注册的外资法人银行全面开放人民币业务。

　　近期，本报特别邀请了国家发改委对外经济研究所所长张燕生、国务院发展研究中心外资部副部长赵晋平，对引进外资的利弊得失、方向变化等问题展开分析，并邀请了北京师范大学金融研究中心主任钟伟、花旗银行亚太区首席经济学家黄益平就审慎监管和金融安全等问题展开了讨论，是为21世纪北京圆桌第110期和111期(见44版)。

　　审慎监管之关键

　　《21世纪》：针对《中华人民共和国外资银行管理条例》，您如何分析“审慎监管”对缓解开放压力的作用？要管理好大举进入的外资银行，关键何在？

　　黄益平：我觉得通过审慎监管应该可以缓解一部分开放的压力。根据中国加入WTO的承诺，到年底的时候，中国会对外资银行实施开放。不过事实上，开放并不意味着所有的外资银行想做什么就可以做什么，应该说业务的限制还是比较多。从这个角度来说，监管方面控制的余地还是很大的。

　　我觉得向外资银行开放并不会增加总体金融风险。其实外资银行到中国投资开银行，就像外国制造商到中国开工厂一样，是落地生根的。他们在这里投了钱，理所当然也会希望这个地方的经济保持发展，金融稳定。同时他们所接受的监管体系和国内银行也是一样的，因此，从总体风险的角度来看外资银行和国内银行并没有很大差别。但对于监管当局来说，可能会提出一些新的要求，监管在国内市场上做人民币业务的外资银行毕竟是一个新的课题。

　　“审慎监管”我觉得恐怕主要应该考虑以下两个方面的变化：第一，随着中国金融市场开放，外资银行将全面参与业务，但他们在信息交流、资金流动和产品创新方面可能会相对较灵活一些。第二，行业内的竞争也会相对过去来说进一步加剧，这对本来就不是非常健全的国内银行就是一个很大的挑战。在这样的新形势下，如何控制原有的风险不让它进一步扩大，同时又防范新的风险过快地增加，这可能是监管部门实施审慎监管的关键。

　　钟伟：开放的压力并非“审慎监督”或者新的《管理条理》所能解决的。管理好大举进入的外资银行，关键在于高度关注并维持国内银行业的稳定性。最有效的监管手段实际上是形成政府部门之间的合力。仅仅从银行监管方面达到中资和外资银行同等待遇水平还不够，还有许多问题需要解决。比如有金融机构在华税收问题，包括公司的税收以及外国银行高级管理人员在中国收入纳税问题；还有外国银行从事帮助中国企业或者个人进行资产转移的业务如何惩罚的问题。比如美国有《爱国法》，中国是否也需要相应的法规，规定本土银行不得透露关于在中国境内客户的信息。

　　法人导向利弊

　　《21世纪》：外资银行“本土注册”的利弊如何？您认为法人银行导向对外资银行开放人民币零售业务的监管是否必要？

　　钟伟：法人导向不是中国首创，这是中国向西方国家学习的。不能认为《外资银行管理条例》对外资银行进入人民币零售业务提出了新的门槛，“法人银行导向”是一个合规性的要求，在西方国家也不例外。这样做是因为：与对公业务不同，对人民币零售金融业务涉及到广大居民的储蓄问题，而中国没有存款保险制度，即便有存款保险制度，外资银行能不能被纳入存款保险制度当中也不确定，所以，我们对外资银行没有办法承担最后贷款人的责任。在这种情况下，为了保证居民储蓄安全，肯定需要相应的能够维护中国银行业稳定的管理办法。

　　法人导向当然比分行导向更好。因为分行在中国对公业务是参照其总行资本充足率来定的，所以外资银行分行在中国境内的注册资本金并不太丰厚。而且总行有什么决策，在中国境内的分行就按照执行。但是本土注册的法人银行在中国境内，无论从事对公还是对私的零售业务，贷款集中度都要参照在本土注册的资本金要求来进行的，而不是比照总行确定。另外，总行的决策不一定在中国的法人银行中适用，法人银行的要求是：在中国注册的外资金融机构，必须要有独立的董事会，有完整的公司架构。所以，通过法人导向，就把对中国境内居民零售银行业务的风险和外资银行总行在全球存在的风险隔离开。

　　不过，即便是外资银行在本土注册，还是不能够阻止客户从中资银行流失，中资银行和外资银行在核心竞争力方面的差异仍然存在；虽然“本土注册”的方法比较有效，能够防范外资银行大部分违规操作，但做不到杜绝，不能阻止外资银行利用在本土法人银行和外资法人银行大规模从中国境内向境外转移资产。但是，这至少给中资银行提供了缓冲，而中资银行的学习能力和改善提高的能力是非常强的。

　　黄益平：对于本土注册的利弊问题我并不是十分了解。我理解其中最关键的一条是让外资银行通过在内地注册，转换成类似于国内银行一样的地位。业务在国内，资本亦在国内，同时接受国内法规的监管。这样外资银行跟国内银行的身份就没什么差别，比如国际资本流动是受控制的，即使是外资银行也不可以做没有得到监管当局批准的事情。所以关键是在于让这个转型过程保持相对平稳。

　　国民待遇与金融安全

　　《21世纪》：在金融全面开放以后，外资银行获得“国民待遇”，中国本土银行主要面临哪些压力？经历了重组、引资、上市改造后的中国银行，是否已经具备了足够的应对能力？

　　钟伟：肯定会有压力。首先，虽然就银行监管的指标来讲，银监会将中外资银行统一监管，给外资银行兑现了“国民待遇”，但是在税收和其他方面，中资银行的地位比外资银行要弱。其次，虽然地域限制、业务限制取消了，但是外资银行真正感兴趣的仍然是中国东南沿海一些城市的高端客户，中资银行的这些高端客户可能会流失得比较严重。因为这些高端客户考虑更多的不是存款收益问题，而是存款安全性问题，以及将存款从境内向境外的转移问题。不过，广大中低收入阶层的客户还将是中资银行主体客户，因为外资银行进入零售业务之后，在网点上还无法与中资银行竞争，如果外资银行要充分进入中国零售银行业务，还要寻找中国本土的合作伙伴。

　　其实外资银行对中资银行零售业务的性质理解不太清楚。在北美、欧洲金融行业相对发达的国家，银行零售业务占业务来源的三分之一到二分之一，是非常重要的。但中国境内的零售银行业务就未必能达到这个水准，所以，外资银行眼中的大蛋糕，实际未必是个大蛋糕，毕竟中国人均收入才过一千美元。另外，中资银行为居民提供的银行零售业务很多属于福利性质，起到维护社会稳定的功能，比如代收代缴公用事业收费、养老金发放等严重占用银行柜台资源的零售银行业务。对外资开放之后，这些政策性负担仍然还在，而老百姓又希望到就近网点，所以中低端客户仍然会留在中资银行中。但是高端客户却在流失，这样外资银行就撇走了银行零售业务的奶油，这对中资银行来说是相当大的压力。

　　黄益平：竞争压力确实会进一步增加。但是我想强调，外资银行进入这个过程仍然是逐步的，在无形之中对外资银行的发展还会有一些实际的限制，它们的发展不会那么快。同时在短期内外资银行也不会全面铺开，因为他们国内网络有限，存款数量也相对较小。但他们有相对比较先进的产品，也有国际经验和国际网络，因此这些外资银行可能首先集中于经济相对比较发达的地区。

　　中资银行是否具备了足够的应对能力？现在恐怕很难下结论。是不是经过这一系列的改造之后，其实际风险控制能力就大幅度提高了？还要继续观察。建一套制度相对比较容易，但是改变人的行为相对比较难。

　　《21世纪》：全面开放是否会威胁金融安全？如何在保证对外资银行开放的过程中，兼顾我国的金融安全与发展，最终实现以开放促改革、以开放促发展？

　　黄益平：中国金融的全面开放并不会影响到国内的金融安全，金融开放对银行业的好处应该已经十分清楚，正是因为外资银行的进入，国内银行在产品创新和内部管理方面有了长足的进步。许多国内银行也是在海外战略投资者的帮助下建立了一系列风险管理制度。如果没有年底放开银行业的承诺，我相信这两年银行改革的步伐也不会走得这么快。

　　钟伟：金融安全所面临的威胁很多。比如，如果银行业务放开过度，外资银行零售业务可能形成数据库，能够完整地梳理出个人是否有偷漏税、在国际上跨境业务活动、家庭收入变化，甚至国家行业情况。国务院最近提了四个“安全”当中，特别提到了“信息安全”。不过，《外资银行管理条例》不是针对信息安全制定的，而只是针对金融稳定制定的。美资银行、

银行卡公司等都有义务向美国政府提供他们被要求披露的这些信息，甚至定期监控这些信息。这类法规都有一个鲜明的特点——治外法权，也就是本土法适用于国外。因此，我们就需要小心翼翼比较，欧盟、美国等国家地区有些法律与中国的法律相互冲突。

　　另外，银行零售业务涉及到很多种类，比如银行卡业务，发卡市场可以放开，但是如果涉及到国家个人支付体系的转接市场也放开的话，那就比较危险。

　　(因时间关系，钟伟部分未经作者审核）