国有银行的结构与功能

　　易宪容

　　在建行、中行已上市，工行即将上市，农行的股份制改造如火如荼之际，国内国有银行的改革是否基本上完成，国有银行是否开始步上新的征程？国有银行运作机制、治理结构及财务状况是否出现了根本的转变，而这种转变是否与国有银行的结构与功能的变化有关？要明晰这些问题，既需考察国有银行改革的初始条件与现状，也要了解国有银行现有的结构与功能，并在此基础上重新厘清与界定国有银行的职能，认清国有银行的本质。

　　可以说，在以银行为主导的金融体系下，整个国家经济的发展基本上是依靠国有银行的融资方式来完成。无论是计划经济下还是市场经济下都如此。在此，国家通过行政主导的方式（如对市场准入的限制、对金融市场产品进入的限制及对金融资产价格的管制）来聚集社会的金融资源到国有银行，然后又要求国有银行按照国家经济发展战略的意图把金融资源配置到国家所主导的产业、行业及企业中。

　　比如，在20世纪80年代国有企业融资方式由财政拨款改变为银行贷款之后，国有企业的改革与发展完全是由国有银行来支撑的。一方面国家通过行政完全让国有银行垄断着整个国家的金融资源；另一方面由于国有企业与国有银行为同一产权主体，这就使得无论是国有银行还是国有企业，其信贷关系并非是市场的价格关系而是政府的权力关系及国有企业与国有银行的人际关系，从而导致整个银行金融资源配置的低效率及无效率。即让整个社会70％以上的金融资源流向国有企业，而当时国有企业仅生产出占社会总产值30％的产值，四大国有银行积累了几万亿的银行不良贷款。

　　1998年及中国加入ＷＴＯ后，为了应对1997年亚洲金融危机，为了应对中国金融业全面对外开放，国内银行业加大改革开放步伐，如1998年取消政府对银行信贷的完全管制、设立

　　特别是在2003年底，国家制定了对四大国有银行全面股份制改造的基本规划。之后，四大国有银行开始按照国际通行的监管标准和财务标准实行重组，并以政府注资来重组国有银行财务，以缩减财政权益来提高四大国有银行的资本充足率。同时，以各种方式来压缩四大国有银行的不良贷款，以便有利于引进外国战略投资者，极力地提高商业银行利润率，为国有银行上市创造条件，从而促使国有银行完全市场化或商业化。

　　可以说，近几年来国有银行的改革成绩斐然，比如，国有银行的运作机制、银行法人治理结构、财务状况等方面有很大的改观，但这些改革与成绩是在完全由国家承担成本的情况下取得的，且制度形式的改革多，制度运作机理变化不大。就如其他国有企业一样，其改革的成本往往会由整个社会来承担，但改革后的收益则可能成为某些单位、个人轻易谋利的工具。而要理解这一点，我们就得从目前国有银行的结构与功能，从国有银行改革后的初始条件与职能来分析。

　　首先，我们来界定一下什么是国有银行。以往，人们把国有银行仅看做是国家独资的四大国有银行，但当四大国有银行逐渐完成股份制改造之后，就与全国性股份制银行及城市商业银行一样，基本上都是股份制银行。因此，国有银行基本上要由国家对银行所有权的终极所有大小来界定。如果说，银行的终极所有权中国家所持有的比重超过50％以上，那么这家银行就是国有银行。

　　正因为国家持股比重高，早些时候不仅出现了股份制银行“中农工建化”的趋势，就连股份制银行及城市商业银行的人事任免权、最终决策都操纵在各类政府手上。在这个意义上说，这些银行基本上也是国有银行。因此，从目前国内银行业的结构来看，国有银行在国内银行业中占有绝对支配地位。当国内银行仍然是以国有银行为主导时，中国银行业不仅没有改变以往银行信用完全由国家隐性担保的局面，而且政府仍然会通过种种方式向这些国有银行聚集及输送资源。比如限制国内外竞争主体进入，通过价格管制方式转移社会其他市场当事人的利益。但是，这些银行却可以不承担其国有银行的责任。也就是说，由于国有银行形式上的市场化或商业化，使得持有这些国有银行资源的当事人，一方面会让国有银行的国有资源发挥到极致，如盲目的信贷扩张、尽量采取短期行为，以便让整个社会来承担其运作成本；另一方面又会借助于国有银行的市场化或商业化来为其单位及个人谋求利益，从而放弃国有银行对国家经济融资支持及对社会的公共责任。

　　可以说，在四大国有银行改革之后，它们所面临的一系列问题，都可能与国有银行的功能及职能界定有关。比如说，银行卡的收费问题、高管的工资待遇问题、国有银行在宏观调控中的作用问题、银行信贷规模快速扩张而导致信贷过热问题，以及国有银行运作机制的转变问题，等等。

　　那么，国有银行职能是什么？股份制改造完成之后，一方面国有银行以要商业化或市场化方式来提高其金融资源配置的效率，另一方面国有银行作为国家宏观经济的主要变量，它同样是国家信贷规模收缩或扩张，宏观经济周期之变化的核心。

　　这一轮房地产市场投资迅速扩张及个人住房消费短期内快速飚升，四大国有银行应该是最主要的推动力量。同时，我们也应该看到，在职能转变过程中，四大国有银行的行为变化直接影响着信贷周期的变化。如国有银行从县以下农村地区的退出、国有银行的减员、压缩网点以提高银行业绩，导致边远地区、农村地区金融市场萎缩，中小企业融资问题面临进一步的困难。

　　还有，当国有银行股份制改造一开始，国有银行为了符合现代商业银行的监管准则及会计标准，首当其冲的是对银行信贷进行收缩，在所有者约束条件下实行更为审慎的信贷政策，以便各家银行信贷管理权的持续上收及贷前贷后管理力度加强，从而导致了四大国有银行资产和负债总份额呈小幅度下降，及2005年国有银行贷款主动收缩而股份制商业银行新增加贷款快速成长。

　　但中行、建行、工行的股份制改造基本完成之后，四大国有银行成了2006年新一轮银行信贷扩张的主力。在今年的第一季度，全国银行贷款突然出现逆转，由早些时候人们担心的存在

　　可以说，在最近的国家宏观调控中，尽管央行希望通过银行信贷的窗口指导、银行的定向票据发行等方式来增加对四大国有银行的信贷控制，但是作为商业银行，改制后的四大国有银行一定会形成以现代股份制银行为基础的利益格局与运作方式。一方面，国有银行会以银行的商业性或市场化，争取或行使国有银行的真实的经营自主权，以流动性、安全性、盈利性的一般商业银行经营目标为出发点而迅速进行信贷扩张及把负债资金主体投入到债券及拆借市场（比如，2005年国有商业银行在同业拆借市场融出资金达8．8万亿元，与当年的7621亿元贷款增量是无法比拟的）；另一方面，国有银行的商业性或市场化，必然会弱化其对整个国家经济的金融支持及金融公共品的提供，而国有银行的改革成本，国家对国有银行的隐性担保并没有随之而改革。这也是当前国有银行改革与大众利益相冲突的关键所在。

　　因此，对目前国内的银行业来说，一方面必须重新界定什么是国有银行，重新界定国有银行的功能；另一方面要根据国有银行的功能在银行的商业性与公共性之间寻求一个适当的均衡点，以此来保证国有银行资产的增值及国有银行运作的成本合理承担。并以此为基础来确定未来国有银行改革与发展的目标和战略。