城乡金融发展的不平衡与加大农村投入的新思考

　　中国银行业监督管理委员会副主席 唐双宁

　　过去，中国银行业的主要矛盾是不良资产特别是大银行的不良资产问题。近年来，随着国有商业银行股份制改革的推进，中国银行业的面貌已发生了根本变化，大银行已从主要解决不良资产问题转为主要解决法人治理和提高内控水平问题。中国银行业面临的新矛盾一定意义上表现为三个不平衡：一是机构发展不平衡，大银行改革发展相对较快，中小银行特别是小银行改革发展相对滞后；二是地区发展不平衡，东部地区改革发展较快，中西部地区改革发展相对滞后；三是城乡发展不平衡，城市金融改革发展较快，农村金融改革发展相对滞后。

　　在城乡金融改革发展中，存在八个不平衡。

　　改革进度不平衡。我国经济体制改革的进程是农村先于城市，而金融体制的改革却是城市先于农村，城市金融改革启动相对较早，力度相对较大，步子相对较快。目前，主要商业银行已经完成了财务重组、股份制改造和海内外上市，正在推进公司治理改革，初步开始实施经营企业化，管理集约化，业务垂直化，机构扁平化。相对于城市金融而言，农村金融基本还是按照行政区划设置机构，业务单一，管理粗放，风险突出，改革滞后，基本上落后10年左右，有的地区甚至更长。

　　资金投入不平衡。2005年末，县以下银行业金融机构存贷比为56.3%，全国为69.02%，比全国低12.72个百分点；农村地区人均贷款余额不足5000元，城市人均贷款余额超过50000元，差额10倍多；县以下银行业金融机构贷款年均增长率为9.72%，全国为15.66%，相差5.94个百分点。

　　网点覆盖不平衡。2005年末，全国银行业机构网点约17.5万个，平均每万人1.34个；而农村银行网点仅为2.7万个，平均每万人0.36个。全国平均每万人金融服务人数城市为43人，县及县以下为11人，行政村平均不到1人。

　　业务发展不平衡。全国城市金融创新较快，业务品种相对丰富，银行卡、电子银行、代客

理财、衍生产品、资产证券化等新的金融产品层出不穷，基本能够满足城市居民的需求。而目前农村金融只能提供基本的存、贷、汇“老三样”服务，农村金融创新能力不足，业务品种缺乏，服务方式单一，结算手段落后，难以满足多元化的金融服务需求。

　　风险程度不平衡。一是农村金融机构的资产质量普遍不高。2005年末，农业银行不良贷款率26.3%，农业发展银行不良贷款率54.1%，农村信用社目前按照四级分类统计不良贷款率为16.9%(按贷款五级分类测算预计将大大超过这个数字)，整体比城市金融机构高20多个百分点。二是农村金融机构的资本充足率严重不足，基本都是负数。三是农村金融机构的操作风险严重。农村金融机构案件数量普遍高于城市，仅农村合作金融机构案件数量就占整个银行业的一半以上。特别需要指出的是，在当前的宏观调控中，应当注意防止风险从大银行向中小银行特别是农村合作金融机构转移。

　　人员素质不平衡。城市金融机构员工的学历普遍较高，年龄相对较轻，整体素质较好。而农村金融机构员工文化程度低，高素质人才匮乏，年轻员工占比低，年龄趋于老化，人力资源结构性矛盾和队伍素质问题日渐突出。其中，抽样调查农村合作金融机构员工本科学历占比不到1%，平均年龄接近40岁。

　　管理水平不平衡。城市金融机构基本建立了公司治理架构，内控制度相对健全，经营机制比较灵活，具有良好的管理信息系统，IT覆盖率基本达到100%；全部实行了贷款5级分类，部分大银行已经开始12级分类。农村金融机构的公司治理普遍存在缺陷，内部控制薄弱，经营机制不灵活，IT覆盖率较低，辖内尚未联网。农村信用社至今还在实行贷款4级分类。

　　经营环境不平衡。一是竞争环境不平衡。城市金融的整体发展水平较高，金融机构之间主要是服务水平和质量的竞争；农村金融一般是低水平竞争，且恶性竞争比较严重。二是信用环境不平衡。城市的征信体系已开始建立，理性消费群体初步形成，信用环境相对较好；农村尚未建立征信体系，逃废债现象严重，执法环境差，信用环境建设落后。三是行政干预情况不平衡。城市金融主要以"条条"管理为主，行政干预较弱；农村金融主要按照行政区划设置，行政干预仍然不同程度存在。

　　为适应社会主义新农村建设的要求，必须尽快解决上述不平衡，加快构建"功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力"的农村金融服务体系，按照产权股份化方向改革农业银行；按照功能扩大化方向改革农业发展银行，扩大业务范围和服务领域，增强支农服务功能；按照经营现代化方向改革农村合作金融机构，用5至10年时间分期分批过渡为现代金融企业；按照机构企业化方向改革

邮政储蓄机构，组建

邮政储蓄银行，并进一步完善农村金融服务体系，全面提升农村金融服务水平。

　　这里，我重点谈三个问题：

　　关于商业金融。商业性金融机构要适时调整经营思路，积极开发农村市场，中国的农村市场是尚在沉睡的即将醒来的大有潜力的市场，因此，在农村设有银行业机构网点的，应将吸收的农村地区存款的一定比例用于农村；国家要运用政策引导商业性金融支持服务"三农"。其中，农业银行要按照市场化原则，支持农村中竞争性强的企业的建设和发展，更多关注和支持农产品产业带、主导产业生产基地、农产品专业市场建设的有效需求，提高对重点龙头企业的综合服务水平，支持外贸和新兴产业中的农村商业企业。农村合作金融机构要将商业化经营与服务"三农"有机结合起来，把准市场定位，大力推广农户小额信用贷款和联保贷款，努力搞好、搞活小企业融资，创新服务手段和业务品种，加强与政策性银行的合作，不断拓展业务空间。

　　关于政策金融。总的原则应当是，在商业性金融能够发挥作用的地方，政策性金融要退出；在商业性金融不能发挥作用的地方，政策性金融要进入。政策性银行要调整职能定位，拓宽业务范围，在"风险可控、保本微利"的前提下，逐步将信贷投向转到农村投资规模大、周期长、见效慢的项目，发挥政策性资金的引导作用。

　　农业发展银行可以考虑按照"增加功能、划分地域、企业经营、国家补助"的思路深化改革，按照分业经营、分账核算、分别考核的原则，在继续做好现有业务的基础上，进一步拓展业务领域和资金来源，增加对贫困县的信贷投放；机构网点不足的，可由农村信用社代理。

　　国家开发银行要在产业政策指导下，改善服务质量，创新业务品种，加大对农村基础设施建设和农业资源开发项目的支持力度。

　　进出口银行要积极运用出口信用手段，支持农业企业"走出去"，积极拓展国际市场。

　　关于发行支农特别国债。建设新农村，迫切需要加大对农村的资金投入。目前，在农村资金投入方面面临的突出矛盾是，农村有需求但力量不足，财政有意愿但财力不足，银行有资金但手段不足，农村有需求但力量不足。据初步测算，到2020年，新农村建设需要新增资金15至20万亿元。目前，一方面农村资金缺口巨大，另一方面，资金的趋利性又导致农村资金不断外流，进一步扩大了"缺口"。财政有意愿但财力不足，尽管近年来我国财政收入增长较快，但相对于巨大的需求来讲，国家财政目前还难以为新农村建设提供充足资金。银行有资金但手段不足，1994年，我国银行业由贷差转为存差，十余年间，银行业存差已经达到了10万亿元之多，目前流动性严重过剩。但银行资金的使用是以偿还为前提的，而农村基本建设和公共服务领域的资金投入一般难以偿还，或者偿还周期较长，风险较大，银行资金难以成为新农村建设的直接资金来源。为此，可以考虑通过发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式解决这一矛盾，由财政或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，由农村信用社代理，按商业原则运作，将筹集的资金运用到农村，增加"三农"投入，解决新农村建设资金投入不足问题。

　　(此文为作者在2006年7月29日"今日中国论坛·中国农村金融论坛"上的发言)