农业银行改制战略选择 业务拆分优于区域拆分

　　[策划语]

　　两周间，一向沉寂的农业银行爆引眼球，风头有甚于在香港IPO的中国银行。原因是，传言农业银行改革方案将在近期“上会”讨论，敏感时刻，有人建言将农行按省分拆。农行改革乃银行改革大戏的收官之作，而且还颇为特殊。

　　农业银行坏账甚大，这当然大部分可归咎于历史原因，如果整体改制，可能实际注资规模约为1000亿美元，不仅国家财政无力承受，而且短时间如此巨额资本输入，也无法向国民交待。

　　再者，农行不仅涉及商业银行体系再造，而且事关农村金融发展大计，更显得异常复杂棘手。

　　因此，在整体改制几乎不可行的情况下，如何设计农行分拆改革方案，以平衡各方利益、减轻震荡、减小代价，则是方案的核心。陆磊认为，按业务分拆，组成农业信贷银行和农业股份银行，并由农业银行集团控股更为可行；郭田勇等人认为，按省级区划分拆，将省行改造成独立经营实体，符合帕累托最优。两种方案思路不同，权当借鉴。(李振华)

　　文/陆磊

　　中国农业银行改革可以说是中国金融体制改革中最艰巨、最富挑战性的一项内容。由于涉及到改革目标、手段以及成本等多方面的考虑，因此农业银行的改革方案必须能够解决三个核心问题：一是改革所需要达到的目标必须是清晰的；第二，改革所设计的框架必须能适应各分行和各地经济发展和金融运行的现实性；第三，改革成本必须是国家所能承受的。

　　而一个好的改革方案必须具备三个基本条件，一是根据现有问题提出明晰而不动摇的改革目标；二是根据初始条件设计具有可操作性、符合实际的改革策略；三是根据预算约束测算必要的改革过渡期成本开支。在此，我们以农业银行1年来总体运行的情况为基础，对该行体制层面进行剖析，并以此作为改革方案的依据。

　　国有独资商业银行改革还是农村金融体制改革？

　　到目前为止，农业银行实际承担着支持“三农”发展和自我可持续经营的双重任务，在改革目标不甚清晰的前提下，改革举措往往陷入自相矛盾的境地。如，自上世纪90年代后期以来，农业银行从提高盈利能力，实现向商业银行转型的目标出发，先后撤并了21000个网点，占该行总网点数的40%。按照商业银行改革的逻辑看，这一做法是毋庸置疑的。但是我们又可以发现，农业银行往往又坚持“农业银行姓‘农’”的说法，于是该行仍在逐年编制《中国农业银行年度农业信贷工作要点》，发放扶贫到户贷款和农户小额信用贷款。目标上的不统一必然导致经营方略的进退维谷，以及分支行的无所适从。

　　这就衍生出一个基本问题：农业银行自1951年(当时为“农业合作银行”)以来50多年的发展主要积累的是财富还是包袱，或者说改革主要应该另起炉灶还是延续发展。从这一角度出发，我们发现改革的方向问题并不想我们想象的复杂，农村金融改革和国有商业银行改革也不是一个非此即彼的关系。

　　首先，原先按计划体制设立的机构体系是一种财富，基于这一历史继承关系，农业银行才能呈现以储蓄存款、低成本资金为主的资金来源格局，也才能保持在宏观经济波动时更为稳定的经营运行态势(企业资金受经济波动的影响更大)。因此，脱离目前的行政区划式网点分布，放弃县域及以下业务对农业银行也许意味着更严酷的竞争和更窄的利差空间。

　　其次，商业银行模式是农业银行整体盈利和可持续发展的必要手段。正是基于这一考虑，农业银行发展了基金代销与托管、银行保险销售、个人理财和国际业务等现代商业银行业务，并参与各省大型基础设施建设信贷营销。尽管各方对此颇有微词，但这是农业银行自身追求效益最大化和财务可持续发展的起码考虑，否则只有向国家财政和中央银行伸手。从最近的情况看，至少我们可以发现农业银行在追求盈利性和不良贷款清收，这无疑比一味依赖国家、对经营风险麻木不仁要好得多。

　　第三，商业化经营与综合收益率偏低的农业信贷在单个业务条线上是存在冲突的，但是在机构内部可以成为并行不悖的两个系统。从欧洲比较成功的荷兰合作银行、法国农业信贷银行的操作看，按照金融控股公司模式可以通过农村金融巩固基础客户群体，同时以综合化经营获得较高的金融交易收益。

　　综合以上，有理由认为农业银行改革必须同时横跨农村金融和国有商业银行改革两大范畴，但是，这两大范畴在农业银行内部必须平行而不能存在交叉，否则必然依旧延续当前的信号混乱状态。

　　一是不能再进行大幅度的机构和人员压缩，在保证农行在全国绝大部分县、乡拥有网点的基础上，在全国按农业信贷业务条线实行“中国农业信贷银行”重组，所有制为国有独资。在条件适合的省份，可以并购该地区的中国农业发展银行，新的农业信贷银行全面承担扶贫、农村电网水利等基础设施建设信贷、农村地区的大型项目贷款、农业龙头企业贷款、农村助学贷款、一定经营规模以上农村个体工商户贷款和部分专业性农户信用贷款；但不得从事城市地区非农贷款。

　　二是一般的公司银行、国际业务、信用卡、房地产信贷和资金交易中心等非涉农业务条线按商业银行模式重组，通过股份制改造，成立新的“中国农业银行股份有限公司”，专门从事城市地区的一般商业银行业务，其改革模式可以完全参照中国银行和建设银行步骤进行。

　　整体改制还是拆分改制？

　　整体改制还是拆分改制一直是国有银行改革中的一个争论重点，主要考虑的难点有二：一是国有银行一般规模巨大，资本市场是否能承受是无法准确估算的；二是按行政区划设置的国有银行分行间差异性也较大，单一改制存在政策是否能适应所有地区需要的问题。如果说，中国银行和建设银行毕竟主要从事城市地区商业银行业务，规模相对小、城市间差距亦不明显，因而可以整体改制的话，农业银行改革却不能回避整体改革与部分改革的问题。

　　根据对农业银行32家一级(省)分行和5家直属(计划单列市)分行的研究，农业银行内部存在较大的地区差异，其分行可以分为以下六类：

　　第一类是以北京、上海、天津3家一级分行和深圳、青岛等5家直属分行构成的纯城市化商业银行，其特点是注重零售银行业务发展，追求大型垄断企业客户，构筑社区银行等，在服务和技术上依靠理财、银行卡、网络银行等现代手段，其“农业”二字仅仅是符号。

　　第二类是以江苏、浙江、山东、广东四家一级分行组成的工农并举或城乡并举型商业银行。一方面，这些分行规模很大，如江苏分行和广东分行的存款规模都在3000亿元以上，超过一般股份制商业银行全行的水平。所在地区城乡一体化水平很高，农村地区也具备较大的业务发展潜力。如山东省的特色农业和出口农业已经具备产业化基础，其回报率不会低于非农产业；浙江省的农村个体私营经济发展也为农业银行提供了良好的客户基础。因此，这些分行一般既争取大型非农项目投资，也不放弃农村地区的存贷款市场，能做到规模和效益的双丰收。可以说，这些分行是农业银行系统的样板模式，但其外部经济条件、信用环境也非其他省份所能模仿。

　　第三类是新疆、甘肃、青海三个西部传统农业地区分行构成的工农并举、多元化经营分行。这些分行由于地处西部少数民族地区，出于政策需要，必须坚持发放扶贫贷款或支农贷款；但是由于农业基础薄弱，为了维持银行经营收支，又不得不转向大型工业企业或基础设施项目。如新疆分行明确锁定自治区的43个重点项目、20个新开工项目和32个预备项目；甘肃则转向了电力、交通、通讯等垄断行业。当然，考虑到农牧区的实际，龙头企业贷款和扶贫贷款依然是这些分行不得不做的基础业务。

　　第四类是在战略上主动实行非农化的分行。这些分行主要集中在我国粮食主产区和农业大省，包括安徽、东北三省、山西、河南、江西、广西、云南等12家分行。这些地区的特点是：地处中部，有一定的交通便利条件和非农产业基础，农业相对西部比较发达，但平均收益率仍然较低，劳动力相对过剩，外出务工人员居多。在农村金融市场上，信用社和农发行占据了生产和购销两大环节，农业银行在农业产前基础设施投入上动力不足，因而存在向非农产业转型的战略愿望。当然，这些一级分行依然具有相当比重的农业贷款、扶贫贷款，但是其目标是实行非农化。

　　第五类是坚持农业信贷的专业性分行。这类分行包括四川、重庆、湖北、湖南、内蒙古和新疆兵团等8家一级分行。很有意思的是，这些分行一般在当地省份的市场份额都居于领先地位，盈利水平也较高，农业信贷的不良率较低。可以说，这些分行所在地与第四类分行所处省份的经济特点基本相同，但两类分行的经营理念存在本质区别，前一类视支农为畏途，尽可能实现向非农化的转型，而后一类坚持向农业倾斜，支持从龙头企业到小型农户的整个产业链。事实上，从各分行2004年的经营业绩看，没有证据证明信贷支农与不良贷款在本质上具备关联性，尽管农户的经营收益率低，但其信用状况却未必比企业低。

　　第六类分行比较特殊，是坚持以小额信贷为主的综合型分行。之所以称其为“综合型”，实际上它们提供了从信用社农户小额信用贷款、政策性扶贫贷款乃至为信用社提供支付清算、电子汇兑和现金调运等政策性、合作性和商业性贷款。此类分行仅包括贵州和西藏2家西部少数民族地区的一级分行。尽管它们的做法或许不具备操作上的典型意义(特别是西藏)，但是其经营特色恰恰说明农业银行在极度贫瘠、苦寒之地也是具备生命力的，关键在于其分行是否真具备制度激励和创新意识。

　　综合以上六类分行，我们可以归纳出以下三种组合：一是经济发达的东部地区，出现了纯城市化的商业银行和城乡并举的商业银行两种形式；这说明在发达地区，是否保留涉农贷款是不确定的；二是在中部农业大省，存在逐步脱离农业信贷的分行和坚持农业信贷的专业银行两种模式，这同样说明即使在以农业为主，农业具备一定竞争力的相同背景下，是否发展支农贷款同样是不确定的；三是在西部农业基础薄弱的地区，既有向重点项目、基础产业推进的分行，也有向小额信贷发展的分行，同样存在两条道路和两种前途。

　　面对三大地带六类特点迥异的分行差异性，一般的逻辑结论应该是整体改制的可操作性较小。但是我们发现，正如我国各地区的经济结构性差别主要体现在省、县两级，而农业银行的分行间差别与各地区的农村经济发展水平与经济结构高度相关——即在农村经济越活跃、城乡收入差距越小的省份，农业银行分行的经营绩效越高。同时，在上表综合比较三大类经济区划内的每一种农业银行体制，我们发现一个基本结论，在相同经济条件下，涉农的分行总是比试图脱离三农的分行具有更好的经营绩效——如东部的江苏分行和浙江分行比京、津分行在各自的区域市场内占据更高的市场份额；中西部粮食主产区的四川分行比河南、江西分行经营业绩更好；西部少数民族地区的新疆兵团分行比新疆分行的业绩更胜一筹。

　　根据农业银行人员、业务和网点的比较优势，改革策略不应定位于按行政区划或经济区划拆分，而应按业务条线重组。其非农化的商业银行部分构建独立的“农业银行股份有限公司”，而从事农业信贷和县域及以下金融业务的部分组建 “农业信贷银行”。具体地，在一个省份内可以有两家一级分行——从事农业信贷的专业性国有独资银行和从事非农商业性业务的股份制商业银行。

　　一次性注资和多次注资

　　根据对农业银行总行和分行的研究，我们的改革思路已经比较清晰：农业银行应该按照农业信贷和非农商业金融两大业务条线重组，而改革成本最小化理论也恰恰支持这种拆分模式。考虑到农业银行高达25%以上的不良贷款率和35000亿元以上的总资产所需要8%的资本充足率，一次性实现不良贷款率在8%以下，资本充足率达到8%以上，至少需要5700亿元左右的注资，大约为700亿美元左右，远远高于中国银行和建设银行改制的注资总和。

　　但是，如果实行业务线重组模式，所需资本金注入规模可以大幅度降低。根据农业银行副行长张云在农业银行农业信贷工作会议上的讲话披露，截至2004年6月，农行涉农贷款余额9600亿元，较2000年增加1339亿元，占各项贷款余额的39.7%。按照农业信贷与非农金融“四六开”计算，则依据2004年底的预测规模估计，分拆后的农业信贷银行规模在11000亿元左右，商业化的农业银行股份有限公司规模在16000亿元左右。而农业银行的历史包袱基本上集中于1993年前的乡镇企业贷款，因此，即使按照

不良资产1：1分拆，两家机构大约各自为3200亿元不良贷款。这样新的农业银行股份有限公司信贷规模16000亿元，总资产21000亿元左右，不良贷款率20%，资本金900亿元，资本充足率4%。要实现资本充足率8%以上，不良贷款率8%以下，则需要注资2800亿元。这就显著低于整体改制的注资规模，无论是基础货币压力还是外汇储备规模，都不会造成显著影响。

　　这里需要关注的是改制后的农业信贷银行，其信贷规模11000亿元，总资产14000亿元，不良贷款率29%，资本充足率4.3%。其不良贷款可优先由

资产管理公司逐年剥离，资本金由汇金公司以5年为期补充到8%。这样，农行股份和农业信贷可以分别按照激进和渐进两种改革路径实施操作。前者通过中央财政的一次性注资进入股份制改造程序；后者依靠国家的隐性担保，通过逐步核销、剥离不良贷款和渐进式注资确保其安全性。这就兼顾到改革的目标、各分行业务差别的现实性与中央所支付成本的可能性。

　　改革的总体框架与步骤

　　根据以上分析，农业银行改革的总体框架设计与步骤可作如下总结：

　　第一步，按照业务线重组的原则，把涉农业务和非农业务分离，根据人随业务走的原则组建农业信贷银行和农行股份公司。总行管理部门相应成立中国农业银行集团，控股两家银行。

　　第二步，由中央汇金公司对农业信贷银行实施分步骤的注资，由中央银行给予低息支农再贷款补充流动资金，信贷计划由农业信贷银行总行与各省政府按年度协商决定。农业信贷银行可从事农业和农村基础设施建设项目贷款、农业龙头企业贷款和农户贷款等多样化金融服务。中央银行应恢复“稽核监督局”建制，对农业信贷银行的支农再贷款使用和回收情况进行年度常规和专项稽核，并可接受汇金公司委托，对年度不良贷款冲销资本金状况进行专项稽核，查实后由中央财政和汇金公司按年度拨补资本金。

　　第三步，由中央汇金公司对农行股份公司实施一次性注资，在确保不良率和资本充足率在市场可接受的范围内，实施股份制改造。汇金公司将逐步转让农行股份公司股权。

　　第四步，在所有制和法人治理结构上，农行集团和汇金共同控股农业信贷银行，保持其国有独资或国有控股性质；在适当的情形下，农行集团可通过农业信贷银行并购农发行的部分机构。农行股份则是单纯的上市商业银行，其治理结构实行完全的市场化。

　　第五步，农业信贷银行与农行股份保持系统内的战略合作关系，农业信贷的盈余资金可按上浮利率的协议存款形式委托农行股份管理，双方共享支付清算系统，使用单一的信用卡中心和资金交易中心，共享信息资源。但是必须实行严格的独立核算。

　　(作者系广东金融学院中国金融转型与发展研究中心教授)