政策性银行面临全面转型

　　规范政策范围还是进行商业化竞争

　　■本报记者姜业庆

　　与1993年政策性银行成立之初相比，我国产业结构、宏观经济环境、市场需求和微观条件都发生了很大变化。政策性银行业务不断市场化，带有补贴的、政府指令的政策性业务 比重逐步下降，银行自营的开发性业务比重上升，政策性银行实现职能调整和机构转型的条件日益成熟。到底该如何转型？

　　高层力促政策性银行转型

　　“确实，目前我国的政策性银行改革已经进入关键时刻。”中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳日前在接受本报记者采访时这样指出。

　　据透露，国务院领导从去年开始就非常重视政策性银行改革这项工作，并把政策性银行改革发展的方向作为去年政策研究的一项重点工作。

　　按照央行预定的工作时间表，2006年政策性银行将按“一行一策”原则，分步制定、实施改革方案。

　　“政策性银行需要进一步考虑自己的发展方向。”央行行长周小川在今年4月末指出，原因是，随着市场经济的推进和中国外向型经济的发展，目前三家政策性银行所承担的任务都发生了比较重大和实质性的变化。政策性银行需要进一步考虑自己的发展方向。

　　周小川还指出，政策性银行在面临许多新任务时，首先要做好各项基础工作。作为一个良好的金融机构，内部的管理控制体系、财务管理、公司治理，以及资本充足率都是非常重要的因素。

　　记者注意到，

财政部金融司副司长胡学好日前在一个场合也指出，政策性银行的改革与发展会遇到很多的问题，面临政策性与效益性的统一问题，并要实现政策性和金融性的统一。

　　他建议，要建立政策性金融机构的法人治理结构，明确其法人地位；并建立实现以国家账户和银行账户分账经营，分别考核为主的外部约束考核机制；同时建立政策性银行稳定的资本金制度

　　政策性金融还是开发性金融

　　到底是继续走政策性金融的老路，还是暂时转向开发性金融，还是有无其他的中间路线？

　　对于政策性金融何去何从的问题，业界和学界尽管处于争论之中，但是目前占上风的还是“开发性金融”的提法。

　　“政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流的趋势”，这是去年11月中旬中国人民银行行长周小川指出的。周小川认为，政策性银行转变为有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的金融性服务的同时，可以更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施走出去战略提供持久的金融服务。而政策性银行改革与转型国际研讨会的基本结论就是：我国政策性银行改革的基本方向是向开发性银行转型。提出应从我国国情和三家政策性银行的具体情况出发，有针对性地设计政策性银行转型方案，对不同性质的项目实行分账管理，完善公司治理结构，深化内部改革，建立现代银行制度。

　　“无论是从宏观还是从微观来看，目前政策性银行转型为综合性开发金融机构的时机都已成熟。”央行研究局副局长张涛向记者表示，面临着新的选择，三家银行必须在保持原有优势的基础上寻求新的“增长空间”。

　　事实上，无论是率先进行开发性金融实践的国家开发银行，还是慢慢跟进的中国进出口银行、中国农业开发银行，无一例外的都在进行开发性金融的探索。

　　中国社会科学院金融研究所曹红辉指出，政策性银行的市场化运作的一个有效途径就是政策性银行向开发性银行转型。政策性银行向开发性银行转型的主要内容包括，一要充实资本金。要达到国外发展中国家开发性银行的资本金水平。二要实行分账管理。对不同性质的项目分别、分类管理。对国家指令的政策性业务设立国家账户。三要完善公司治理结构，建立现代银行制度。应按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现股权、债权和经营权三方的有机结合。四要深化内部改革。

　　作为开发性金融的领跑者，国家开发银行早就确立了在市场环境下、银行框架内的办行思路，以更好地实现政府的发展战略和目标。摒弃了传统财政融资的观念和方法，按照金融运行的规则办银行，也不照搬商业金融简单地筹资和放款的模式，而是立足市场落后的国情，以市场化融资为载体和手段，融入市场建设的要求和方法，用融资推进政府、市场、企业等要素的整合，以系统化、社会化的方法解决市场空白、缺失、落后和失灵。截至2006年一季度，开发银行管理的资产总额达到25185亿元（折合3140亿美元）；表内不良贷款率0．82％，连续四年稳定在2％以下；资产减值准备对不良贷款的覆盖率为288％。

　　“商业性”与“政策性”尚待界定

　　“我国政策性金融之所以要转型，是因为它们陷入了一定程度的经营困境，具体表现在资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾。”清华大学经济管理学院宋逢明教授在接受记者采访时指出，一方面，政策性银行作为政府的银行，其根本的职能就是要弥补市场运行机制的缺陷，满足公共产品领域对资金的需求，另一方面，由于公共品投资领域的特殊性，风险较大而市场回报率低，有时存在亏损。这种矛盾导致我国政策性金融机构运营效率低下，不良资产比率较高，大大限制了其功能的发挥。

　　“三家银行要转向开发性金融，首先面临的问题是缺少法律支撑，监管部门正常的监管也缺乏相应的依据。”曹红辉则认为，由于部门利益冲突，争议近三年之久的《政策性银行管理条例》草案到目前还无法顺利通过，这样会产生很多的负面作用，如商业性金融和政策性金融的界定等。

　　国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松则表示，对于“商业性”与“政策性”的划分上，无论是

商业银行还是政策银行都希望有一个权威的说法，这样才能各负其责，各安其位，如果不从法律上加以明确的话，规划再好也会出问题。然后才是如何使政策性金融和商业性金融分开，综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排，要实现政策业务和商业业务的制度性分离，一是通过母子公司架构，母子公司隔离运行；二是采取专项账户管理，对政策性业务和商业性业务实行制度隔离。

　　事实上，由于政策性银行介入的领域贷款数额大、期限长、风险集中，是否擅长用市场手段“化险为夷”，决定了政策性银行发挥其商业性的天地有多广。国家“断奶”以后，三大银行必然会面临自力更生的经营压力。如何通过内部变革，建立现代银行制度，适应新的经营环境，将是政策性银行最难闯的关。

　　詹向阳指出，政策性银行进行市场化，首先就要改变低成本的、政策性的资金来源，否则政策性银行继续以低成本政策性资金发放高收益的政策性贷款，会造成与商业银行竞争的不对等和不公平性。

　　詹向阳希望，政策性银行的转型不要加剧金融市场的过度竞争和银行业的同构问题，政策性银行要弥补商业银行的不足，而不是同商业银行竞争。

　　目前我国商业银行的结构出现了比较严重的问题，不管是大银行还是小银行，不管是国家的银行还是股份制银行，大家都在争夺大城市、大项目、大企业，而这种同构性造成资金分布的极其不平衡，一边是城市和工业的资金过剩；一边是政府和城市企业、东北地区、中小企业资金的严重短缺，詹向阳希望政策性银行的转型不要加剧这种同构性。