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继国有商业银行股改之后，三大政策性银行的转型问题已成为国内金融改革的又一个焦点话题。今年初，“十一五”规划纲要和温家宝总理《政府工作报告》都明确提出，要“合理确定政策性银行职能定位”，“积极推进政策性银行改革”。随着中国金融体制改革不断深入和国有商业银行综合改革顺利推进，政策性银行的改革与转型将成为下一步中国金融改革的重点。
在这一大背景下，“政策性银行改革与转型国际研讨会”日前在北京举行，来自国内有关政府部门、机构、三大政策性银行和世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际机构以及日本、韩国、新加坡等国开发银行和有关部门的人士济济一堂，为我国三大政策性银行的改革发展出谋划策，政策性银行向开发性银行转型的改革发展思路在会上成为共识。
改革发展的背景
1994年，我国组建了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。建立政策性银行的初衷是改变当时工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营，又承担大量政策性任务的状况，因为两种业务混同，严重阻碍了这四大银行成为现代商业银行。
政策性银行的成立，区分了政策性目标和商业性目标，为建设现代商业银行创造了条件。12年来，三家政策性银行通过开展政策性业务，在支持“两基一支”建设、帮助解决长期困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题、保护和稳定粮棉市场以及促进机电产品出口等方面成绩斐然，为促进国有专业银行向现代商业银行转变创造了有利条件。
对于我国设立政策性银行的意义，中国人民银行行长周小川指出，组建三家政策性银行，是我国计划经济向社会主义市场经济过渡时期经济发展的需要。当时，我国正处于社会主义市场经济建设初期，市场化基础薄弱，国家财力不足。为实现经济快速起步，缓解发展瓶颈，政策性银行成为预算外延伸财政职能、体现国家支持的一种手段。
但是，政策性银行在发挥积极作用的同时，目前也面临一些问题。首先是政策性银行的定位问题。由于定位不明，政策性银行的经营运作模式既不是传统意义上的政策性银行，也有别于真正的商业银行。周小川指出，在当前新形势下，政策性银行开展业务，会出现政策性业务与商业性业务混合的情况。自政策性银行成立12年来，我国社会主义市场经济体制框架逐渐形成，商业银行大量进入政策性信贷领域，比如“两基一支”、机电产品出口等；同时，三家政策性银行也不同程度地增加了市场化新业务，导致政策性银行与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清。
政策性银行定位不明会诱发政策性银行与商业银行的不公平竞争。政策性银行没有预算硬约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行则必须接受市场约束，没有国家补贴兜底支持。这不利于商业银行的健康发展和市场化建设，也违背了组建政策性银行的初衷。
转型方向渐趋明朗
对政策性银行改革发展方向，曾有一些不同意见，比如有人认为我国仍处在经济转轨阶段，政策性银行需要继续发挥财政延伸作用，也有人提出，政策性银行已基本完成历史使命，应逐步收缩业务，淡出市场。现在，社会上对这个问题的认识正在逐渐变得清晰。
周小川指出，应从我国国情出发，设计政策性银行改革，实现政策性银行的市场化运作，使其受市场制度约束。其中，一个有效的途径就是政策性银行向开发性银行转型。政策性银行向开发性银行转型的主要内容包括，一要充实资本金。要达到国外发展中国家开发性银行的资本金水平。据了解，2005年末韩国产业银行资本充足率为18.4%，巴西开发银行为16.7%，资本充足率都在15%以上。二要实行分账管理。对不同性质的项目分别、分类管理。对国家指令的政策性业务设立国家账户。三要完善公司治理结构，建立现代银行制度。应按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现股权、债权和经营权三方的有机结合。四要深化内部改革。此外，辽宁大学教授白钦先认为我国目前应该尽快通过立法明确政策性银行的定位。
作为开发性金融的领跑者，国家开发银行近年来在这一领域成绩斐然。开发银行行长陈元表示，在1998年以来的实践中，开发银行首先从转变观念入手，确立了在市场环境下、银行框架内的办行思路，以更好地实现政府的发展战略和目标。摒弃了传统财政融资的观念和方法，按照金融运行的规则办银行，也不照搬商业金融简单地筹资和放款的模式，而是立足市场落后的国情，以市场化融资为载体和手段，融入市场建设的要求和方法，用融资推进政府、市场、企业等要素的整合，以系统化、社会化的方法解决市场空白、缺失、落后和失灵。
开发银行具体措施包括以下方面：以建设市场的方法打通融资瓶颈；把政府组织协调优势和开行融资推动优势结合起来，形成建设市场的巨大力量；引导社会资金投向，主动贯彻国家战略和政府意图；实行公众参与、公众监督，发挥系统整体的作用控制风险；坚持国家信用和市场业绩的统一。
经过几年的努力，开发银行已经发展成为中国最好的银行之一，在实践中走出了一条适合中国国情的开发性金融发展路子，经受了实践的检验，成为以融资推动中国经济社会发展的重要金融力量。截至2006年一季度，开发银行管理的资产总额达到25185亿元(折合3140亿美元)；表内不良贷款率0.82%，连续四年稳定在2%以下；资产减值准备对不良贷款的覆盖率为288%；ROA为0.76%，ROE为12.38%。
两类业务分账经营
财政部金融司副司长胡学好对周小川提出的政策性银行实现分账经营的建议表示认同，并对此进行了具体阐述。政策性银行业务分为两类，一类是政府交办的业务，另外一类是市场化的业务，或者是银行自营的业务。政策性银行根据这两类业务在机构内部设立两大账户，一个是国家账户，一个是银行账户，来分别核算和考核。其中，国家只对国家业务或者是国家账户内的亏损进行补偿，对银行自营业务的经营状况不负责任。这一改革建立了政策性银行外部考核机制的基础，也破解了政策性银行如何考核的难题。
对于政策性银行的分账经营问题，白钦先认为，划分国家账户和银行账户是世界上几乎大部分的政策性金融机构通行的做法。政策性金融代表公共利益，或者准公共利益，是服从国家的特定的产业政策、社会政策或者战略意图需要的。此外，随着资金来源、融资方面市场化的扩展，许多国家的政策性金融机构也在进行改革，在一定的范围内从事商业性的投资业务，但商业性业务是有限的。比如说日本开发银行从十几年前就开始这么做了，但到前几年为止，它的商业性投资业务，只占它全部投资业务的1%-3%，不超出3%，是极其有限的。
白钦先认为，开展有限的商业投资业务可以使政策性金融机构更多地关注市场需求和市场信息，不会长期游离在市场之外。此外，政策性金融机构在一定范围内有一些有限的盈利，会减少国家财政的补贴，也有利于政策性金融机构本身的发展。但是，政策性金融机构应该有一个基本的定位，即政策性金融机构兼营某些有限的商业性任务，还是相反，是一家商业性的金融机构，兼营某些政府指定的、特定的金融业务，这一问题应该首先得到明确。
对于这一问题，中国进出口银行副行长苏中表示，进出口银行改革的关键之一就是实行分账经营和分类管理，分别设立国家账户和银行账户。国家账户涵盖政策性业务，体现国家政策导向和政府意图，采用优惠利率或费率，风险最终由国家财政承担。银行账户包括各类自营业务，采用市场利率或费率，由进出口银行自主决策、自担风险、自负盈亏。同时要牢固树立成本效益观念，实现可持续发展。
改善治理结构
苏中认为，补充资本金和开辟低成本资金来源也是进出口银行改革的关键之一。补充进出口银行的资本金应考虑三个层次的要求：第一，要满足监管部门的监管要求，这是最低要求。第二，要参照国际惯例，力争使资本金达到国际主要同类机构的平均水平，满足国际竞争要求。第三，要考虑我国国际经济合作快速发展的需要，尽可能满足今后10年甚至更长时间进出口银行的发展要求。与此同时，要建立资本金动态补充机制，开辟多种渠道，筹措低成本运营资金。
在政策性银行的外部监管方面，世界银行中国首席代表、中国和蒙古局局长戴维德·多勒不仅强调了政策性银行建立内部良好治理结构的重要性，还认为需要给政策性银行设定一些很明确的职能目标，比如让政策性银行加大对中小企业的贷款。政府工作重点应放在对政策性银行进行监管，促使他们发挥应有的作用，而不是干涉他们的行为。
国际货币基金组织中国首席代表瑞·布鲁克斯认为，政府对于政策性银行应该具有良好的有透明度的管理，要有非常明确的目标。应该有一个独立的监管机构对政策性银行进行监管，这个监管机构有权获得政策性银行的信息，可以对政策性银行进行调查，政策性银行新业务必须在真正执行之前获得监管机构的批准。
在内部管理方面，新加坡星展银行高级顾问黄记祖强调，政策性银行的管理必须要基于稳健和审慎的原则，同时要遵守国际银行业的标准，包括要有充足的资本、良好的治理结构、有效以及全面的风险控制体系，同时也要有专业化的管理。政策性银行需要有稳健的财务状况，以新加坡星展银行为例，该银行在稳健的原则基础上评估每一个业务，要确保这些业务在财政角度、商业角度，以及在技术上都是可行的。
陈元表示，在内部管理方面，开发银行请普华、世行、亚行、波士顿公司做咨询，聘请国际知名人士做顾问，用最严格、最挑剔的眼光和国际标准来检查工作，主动“照镜子”、找差距，实行民主办行，使经营管理水平和应对挑战的能力不断提高。开发银行确立科学发展目标和科学发展规划先行，把防范风险的机制从单个项目延伸到规划的源头，把逐个项目的共性和特性问题都在规划编制实施的不同阶段逐步完善，变过去完善单个项目的贷款条件，为现在成系统地构造出符合贷款条件的各种项目。开发银行以零不良资产为目标构造市场化平台，发挥系统整体的作用控制风险，做到业务延伸到哪里，系统合力对风险的控制就到哪里，确保资产质量优良。
中国农业发展银行副行长刘梅生表示，农发行要建成发展空间合理、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的较好的现代政策性银行，实现资产业务较快增长，负债业务稳健运行，不良贷款率较低，财务状况良好，资本充足率较高，逐步确立农发行在农村金融体系中的主导地位，使农发行成为市场经济条件下引导农业和农村资源配置的基础平台之一。即根据新农村建设的要求，把农发行传统的政策性、扶持性、倡导性功能提升到政策性、开发性、制度创新、战略导向、引领合力的功能层次，更好地发挥农业政策性金融的职能作用。
与商业银行错位发展
政策性银行与商业银行竞争的问题也成为政策性银行改革发展中不可回避的一个问题。胡学好认为，不与商业银行竞争应该是政策性金融的一个基本原则。政策性银行的业务领域不是一成不变的，而是应该随着一个国家不同时期经济结构的调整来决定业务进入、退出的问题。当商业性金融进入了新的深度和广度，可以支持某个行业的发展时，那么政策性金融就要退出，这样才能带动产业发展的功能。在这个过程中，政策性金融与商业性金融出现有限的、适当业务交叉是不可避免的，但总体上政策性银行应该把握不与商业银行竞争的基本原则。
中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳作为商业银行从业人员，也对政策性银行改革转型问题提出了自己的看法，她认为，希望政策性银行的转型，不要加剧金融市场的过度竞争和银行业的同构问题，政策性银行要弥补商业银行的不足，而不是同商业银行竞争。目前我国商业银行的结构出现了比较严重的问题，不管是大银行还是小银行，不管是国家的银行还是股份制银行，大家都在争夺大城市、大项目、大企业，而这种同构性造成资金分布的极其不平衡，一边是城市和工业的资金过剩；一边是政府和城市企业、东北地区、中小企业资金的严重短缺，詹向阳表示希望政策性银行的转型不要加剧这种同构性。
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