政策性银行走向何方

　　在整个金融体系的改革中，商业银行一直是市场关注的主角。实施上，成立了12年的政策性银行同样也要经过改革进行“重生”。按照央行预定的工作时间表，2006年政策性银行将按“一行一策”原则，分步制定、实施改革方案。

　　中国的金融业改革可谓冰火两重天：一边是各家商业银行如火如荼地进行股改，一边是政策性银行改革不见大动作。据记者了解，政策银行的改革进展缓慢，因为时至今日决 策部门并未在改革方向上达成一致。

　　国家

开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的改革走向何方？是规范政策范围还是进行商业化竞争，或是开辟“第三条”道路。这是我国的金融决策部门面临的又一抉择。

　　政策性金融还是开发性金融

　　央行行长周小川曾于去年11月在数个场合表示，我国政策性银行的发展已进入一个新阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构。

　　事实上，业界和学界对“政策性金融”和“开发性金融”的提法尚未有一致意见。一种观点认为，两者没有根本性差异。另一种观点则认为，开发性金融不同于政策性金融，政策性金融是把信贷资金财政化，开发性金融则是财政资金信贷化，即把财政资金用市场化的方法运作。

　　财政部金融司副司长胡学好在4月底的“政策性银行改革与转型国际研讨会”上表示，政策性应该是政策性金融机构的一个基本特征，没有这个特征，政策性银行就不可能产生。另外，政策性金融机构要体现政府意图的前提下来充实业务活动，并完善金融机制按市场原则进行金融管理。

　　在分账经营管理方面，决策部门的态度已经一致。所谓分账经营管理，是指将政策性银行的业务分为两类，一类是政府交办业务，另外一类是市场化业务或银行自营业务；同时，在政策性银行内部设立两个账户，一个是国家账户，一个是银行账户，两类业务分别核算。胡学好表示，在分账经营管理的情况下，国家财政只对国家账户内的亏损进行补偿，对银行自营业务的经营状况不负责任。

　　在改革的决心上，各部门是一致的。周小川也在同一个论坛上表示，由于市场经济进展的程度和中国外向型经济进展的程度，目前三家政策性银行所承担的任务都发生了比较重大和实质性的变化。

　　“政策性银行需要进一步考虑自己的发展方向，除了继续探索在国内发挥作用以外，还要加快融入国际经济。”周小川说。

　　转型还是定型

　　“(政策性银行成立)12年来，关于几家政策性银行的目标、法律地位、治理结构、领域等，只有一些非常笼统的描述，到现在几个部门还在争来争去，还没有确定基本的架构。”社科院金融研究所所长李扬认为，目前政策性银行面对的问题不是转型而是定型。

　　与李扬看法相同，辽宁大学国际金融研究所所长白钦先认为，当前的改革就是要“把政策性银行办成一个真正的政策性银行，干真正应该干的事，而不是干别的”。

　　1994年国家成立政策性银行，目的是将政策性业务从国有商业银行剥离。当时，三家政策性银行的业务主要集中在国家重大基础设施建设、促进机电产品出口、支持国家粮食收购三大领域。

　　近几年来，三家政策性银行在业务范围与商业银行业务领域有了不少交叉，在商业银行精简机构的同时，政策性银行却在加快设立网点。尤其最近两年，政策性银行的定位问题一直是改革争论的焦点。商业银行，尤其是四大国有商业银行对政策性银行多有不满，认为其“政策性不足、商业性有余”。

　　白钦先认为，争论的原因在于，政策性银行运转多年一直没有相关法律来对其进行规范。他认为，对政策性银行立法刻不容缓的举措。“有了立法之后，才可能说谁做得对，谁做的不对；谁到位了，谁没到位；谁没有越位，谁越位了。”

　　李扬也表示，政策性银行的资本金的形成及补充机制、高级官员的任免与问责等问题都需要法律的架构进行明确。

　　工商银行城市金融研究所所长詹向阳认为，当务之急需要明确政策性银行的目标，不要像以往那样只盯着发达地区、工业基础设施建设、国家重点项目，而是应该把投资重点向西部、东北、农村以及中小企业和高科技企业转移。

　　允许竞争还是回避竞争

　　关于政策性银行的未来，有种说法在业界比较流行：随着政策性色彩越来越弱，政策性银行实在没有存在的必要。

　　周小川否定了这种观点。他说，有人认为政策性银行干脆关闭到或者合并就行了，“这不是处理问题的一个好的方式”。同样地，周小川并不担心政策性银行与商业银行处于竞争关系。而财政部金融司副司长胡学好则有不同观点，他认为不与商业银行竞争应该是政策性金融的一个基本原则。他表示，政策性银行的业务、领域不是一成不变的，而是应该随着经济结构的调整来进行业务进入、退出，当一个领域的市场已经成熟了，政策性金融原来的业务就要退出。

　　亚洲开发银行驻中国首席经济学家汤敏认为，当前市场

蛋糕足够大，商业银行和政策性银行可以双赢。他以国家开发银行举例说，商业银行跟开发银行，可以打架，但也可以合作。就贷款来说，实际还有很多新的领域，商业银行可以“盯着开发银行”，从开发银行接过这些新领域来，会达到共赢的局面。

　　詹向阳则关注竞争的公平性问题。她表示，政策性银行进行市场化，首先就要改变低成本的、政策性的资金来源，否则政策性银行继续以低成本政策性资金发放高收益的政策性贷款，会造成与商业银行竞争的不对等和不公平性。

　　“如果要放弃这种资金来源，而改从市场上取得资金的话，成本比现在高得多，(政策性银行)能承受吗？”詹向阳质疑说。

　本报记者:赵江山