银行业机构支持社会主义新农村建设大有作为

    本文为唐双宁在4月27日农村信用社支持社会主义新农村建设座谈会上的讲话　　

    中央作出建设社会主义新农村这一重大决策后，银监会党委结合银行业金融机构的服务现状和存在的问题，及时研究提出了贯彻意见，上报了党中央、国务院。最近，我们正在集中精力研究制定一些具体的制度和办法，我讲三个问题。

　　一、“十五”时期银行业金融机构支农服务取得新成效

　　2003年4月中国银监会成立以来，认真贯彻落实中央部署，在强化资本约束和风险监管的同时，始终高度重视对农民、农业和农村经济发展的金融支持，并采取有效措施，积极引导和督促银行业金融机构加大对“三农”的投入，取得了一定成效。总体看，“十五”期间，银行业金融机构在支持“三农”中发挥了重要作用，对“三农”的信贷投入逐年增加，支农服务方式逐步改进，较好地促进了“三农”发展。2005年末，农村信用社、农业银行、农业发展银行三类机构涉农贷款（包括农村信用社各类贷款、农业发展银行收购贷款和农业银行用于农村龙头企业、扶贫、乡镇企业、电网改造、基础设施贷款等）余额达到4万亿元，占全部金融机构贷款总额20.7万亿元的19%，比“十五”初期增加1.6万亿元，平均每年增长11.7%。

　　这一期间，按照国务院统一部署和要求，银监会还具体承担了农村信用社改革试点的组织实施工作。两年多来，在各级人民政府、人民银行、

财政部、

国家税务总局及有关部门的大力支持下，农村信用社改革取得了重要进展和阶段性成果。管理体制上，农村信用社的行业管理职责顺利移交给省级政府，初步明确了地方政府的责任。产权制度上，通过机构整合，试点组建了一批新的农村银行类机构，重组、整合了一大批农村信用社法人机构。政策扶持上，央行专项票据已基本发行完毕，首批到期票据已进入兑付阶段，税收减免、保值储蓄贴补息等政策正在逐步落实，地方也以不同方式给予了大力支持。通过政策支持，农村合作金融机构历史包袱得到一定程度化解，整体风险状况有所改善。支农服务上，支农信贷投入增加，农户贷款覆盖面扩大，支农服务能力增强。2005年末，农村合作金融机构投放农村的贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破1万亿元，直接到户的贷款占农业贷款的比重达到80%。特别是农户小额信用贷款和联保贷款两个金融产品的广泛推广，大大缓解了农民贷款难的现象，2005年共有7000万户农户获得了贷款支持，占全国2.2亿农户的31%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数（1.2亿）的近60%，受惠农民2亿多。到今年一季度末，农村合作金融机构贷款余额达到23895亿元，其中，农业贷款余额达到11668亿元，农户贷款余额达到8998亿元。此外，还将农户小额信用贷款和联保贷款的成功经验试用于农村小企业融资，小企业贷款难也有所改善。

　　在督促指导农村合作金融机构加大支农信贷投入的同时，按照国务院要求，银监会还积极配合农村金融整体改革方案的制定，就农业银行的改革提出意见，对农业发展银行职能定位以及进一步拓宽业务范围等问题进行研究论证，对加快邮政储蓄改革、新办多种所有制农村金融组织、培育农村资金互助组织、引导民间借贷等问题，与人民银行等部门共同开展调查，反复研究，充分论证，在很多方面达成一致，有些意见已经国务院同意开始实施。

　　二、新农村建设对银行业金融机构提出新要求

　　建设社会主义新农村，必将极大地促进我国农业和农村经济的持续、快速发展，并由此催生农村市场的进一步发育，连锁拉动农村多元化的金融服务需求，这无疑为银行业金融机构特别是农村金融机构的业务拓展和发展壮大带来广阔的空间。支持新农村建设，对于银行业金融机构以及银行业监管工作来讲，一是责无旁贷，二是得天独厚，三是可以大有作为。

　　当然，我们也清醒地认识到，资金投入不足是目前制约我国农业和农村经济发展一个非常重要的因素。建设社会主义新农村对银行信贷和金融服务提出了更新的挑战和更高的要求。首先，资金需求总量更加巨大。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为5万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，新农村建设资金需求中的大部分仍将由银行业金融机构提供。其次，服务需求方式更加多样化。社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有各类银行卡等支付结算和理财等服务需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷，而现有的农村金融服务在这些方面显然还存在明显不足。第三，中西部金融服务需求更加突出。现有的金融服务在东中西部地区之间差异明显，中西部特别是西部地区金融资源不足，金融网点不足，竞争力不足，金融服务整体水平较低。如何突出加强对中西部地区的农村金融服务，确实面临新的挑战。

　　需要指出的是，当前银行业金融机构在体制上、机制上、方式上仍不适应农业和农村经济发展的需要，农村金融机构本身还存在许多困难和问题，制约着银行业金融机构更好地发挥支持“三农”的作用。主要表现在：一是农村金融体制改革滞后于城市金融体制改革；二是财政资金与信贷资金、直接融资和间接融资、政策性金融和商业金融在支持“三农”中的合力作用发挥不够；三是农村金融机构普遍存在资产质量差、财务包袱重、风险补偿能力低的问题。特别是农村合作金融机构，虽然近年来通过改革和政策扶持情况有所好转，但是由于基础差、底子薄、历史包袱重、管理体制特殊，目前面临的风险仍然非常严重，制约着支农作用的发挥；四是由于商业银行撤并农村机构网点、上收权限和邮政储蓄资金运用不合理，导致农村资金倒流城市，加剧了农村资金供求矛盾；五是风险补偿和政策支撑体系不完善，制约了银行业金融机构对“三农”的资金投入。这些问题，需要我们通过进一步深化改革逐步予以解决。

　　三、有效支持社会主义新农村建设的新举措

　　针对农村金融面临的问题，如何进一步加大资金投入，改进农村金融服务，支持社会主义新农村建设，银监会党委经过认真分析研究认为，必须按照中央的要求，通过进一步深化改革，加快构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融服务体系，形成有效支持社会主义新农村建设的金融合力。总的思路是：在有效防范风险的前提下，充分发挥商业银行、政策性银行以及农村合作金融机构的合力，积极引导其他金融机构增加支农投入，适当鼓励支农融资方式的创新，逐步完善金融支农的配套制度建设，努力实现四个“不断”，即确保支农力度不断加大，支农质量不断提高，支农功能不断完善，支农效果不断显现。

　　在这里，我重点说说农村合作金融机构进一步深化改革，改进服务，继续发挥好支农主力军作用问题。

　　农村合作金融机构的根在农村，这一特点决定了这类机构的改革和发展，必须牢固树立为“三农”服务的宗旨。前一阶段，农村信用社的改革试点取得了一定成绩，但还要看到，目前存在的问题还很严重，影响了支农作用的发挥。年初我们召开的工作会议提出，要在巩固前两年改革成果的基础上，按照经营现代化方向深化改革，加强监管，改善服务，争取1年左右时间实现贷款风险向五级分类的过渡，3年基本理顺管理体制，用5至10年时间把农村合作金融机构分期分批逐步建成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构。

　　农村合作金融机构的改革与发展是一项长期任务，就好比举行一场“接力赛”。接力赛一般都要跑“四棒”。农村信用社的“四棒接力赛”中，第一棒已经跑完，取得了重要进展和阶段性成果。主要表现为“三个不易”和“四个成效”。“三个不易”是指：一是国务院下决心不容易，从1996年行社分家开始，经过多年论证，2003年国务院终于决定进行农村信用社改革试点；二是有关部门大力支持不容易，特别是人民银行提供1680亿元专项票据及财税部门的大力支持；三是在存在许多困难的情况下，地方政府能够申请参加改革试点不容易。“四个成效”是指：经过两年多的改革，银监会与地方政府的职责基本明确；农村合作金融机构资产质量有所改善；各项业务有了较快发展；通过组织创新和产权改制，制度上出现了股份制的农村商业银行和股份合作制的农村合作银行。

　　当然，目前农村信用社还存在很多问题。今后的任务就是跑好后几棒。目前正在进行的是第二棒，就是从今年开始，力争通过两年左右时间，努力实现“六大目标”。一是资产分类顺利转轨。用一年左右时间由贷款四级分类全面过渡到贷款五级分类，确保2007年双轨运行，2008年顺利实现贷款五级分类“单轨制”，走好农村信用社深化改革的关键一步。二是案件专项治理初见成效。力争用一年左右时间，在遏制案件高发、降低案件损失、严肃查处责任人、加强制度建设等方面取得初步成效。三是服务功能进一步完善。基本消除各种不合理的歧视政策，引导农村合作金融机构强化支农服务意识，创新金融产品，创新服务方式，完善服务功能，为社会主义新农村建设提供有效支持。四是风险监管体制基本到位。按照“四四六”监管理念要求，逐步统一监管标准，实施分类监管，革新监管流程，初步建立起以非现场监管为主导，非现场监管和现场检查适当分离的监管框架。五是公司治理作用开始显现。建立符合农村合作金融机构实际的公司治理架构，初步规范股东（社员）大会、董（理）事会、监事会的运作机制，逐步形成相互制衡关系。六是规制体系初步形成。在清理规制基础上，基本健全和完善从市场准入到市场退出，从风险控制到处置，从治理架构到运行机制，从非现场监管到现场检查等各个环节完整、科学的农村合作金融规章制度体系。

　　第三棒要利用三年左右时间，即到2011年前后，争取实现“八大目标”。一是管理体制基本理顺。按照“承认现状、因地制宜、不断总结、逐步理顺”和“三个有利于”的原则基本理顺农村信用社管理体制，探索建立符合我国实际的经营管理模式。二是资产质量持续改善。通过实施风险资产五级分类，全面、准确地反映资产的风险状况，强化资产形态迁徙监测分析，实施不良资产真实性监管，持续改善风险资产质量。三是机构性质持续变化。引导有条件的农村信用社逐步转变为社区性农村银行机构，为今后机构性质的质变奠定基础。四是支农作用全面发挥。围绕社会主义新农村建设的新需求，大力拓展新领域，积极采取新举措，不断扩大信贷覆盖面，与商业银行、政策性银行共同配合，形成支农合力。五是公司治理效果明显。不断完善公司治理机能，提升公司治理水平，基本建立起股东（社员）大会、董（理）事会、监事会和高级管理层之间有效的决策、执行和监督机制。六是管理水平明显提高。进一步转换经营机制，强化内部管理，严格内部控制，确保各项管理水平再上一个新台阶。七是专项治理大见成效。通过三年治理，力争在严控新案发生、提高制度执行能力、防范操作风险、建立案件查防长效机制等方面取得明显成效。八是队伍素质不断提高。紧密依靠地方党政，加大人才培养和引进力度，努力消化冗员，力争队伍整体素质两年内明显改善。

　　在全面提高农村合作金融机构整体素质的基础上，再通过五年左右时间的奋斗，即2016年左右，达到第四棒的“六大目标”。一是机构性质根本变化。基本完成农村信用社向现代金融企业的过渡，实现农村合作金融机构股份制的质变。二是公司治理整体达标。培育起组织健全、制度完善、运行稳定、管理有效的公司治理机制，充分发挥公司“内在治理”作用。三是管理水平全面提高。按照“流程银行”重构管理流程，重塑风险架构，建立以合规为导向的内控制度体系，全面提升管理水平。四是资产质量持续稳定。瞄准国际先进水平，透过建立资本约束业绩管理体系促进增长方式转变，不断提升风险管理水平，持续改善资产质量，逐步达到并保持好银行的标杆。五是人员素质总体改善。逐步实施人力资源的市场化管理，建立良性人才流动循环制度，实现人员素质全面提升和总体改善。六是社会地位全面提升。农村合作金融机构通过改革和自身素质的全面提升，进一步加大对“三农”的支持，并同时改善农村合作金融机构的社会声誉，提高社会公信度，提升社会地位。到2016年左右总体上可使农村合作金融机构真正成为产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效的具有较强竞争力的好银行。

　　后三棒工作一环套一环，环环相扣。当前，关键是要立足当前，着眼长远，跑好第二棒。在金融监管上，特别要注重将对农村合作金融的监管逐步与商业银行的标准统一起来，以商业银行的标准作为标杆，坚持把风险监管作为主线，按照“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，落实“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，逐步实现监管目标。当然，工作开展中要结合农村合作金融机构的实际，既要瞄准目标，又要照顾现状，实施分类指导、区别对待，梯次推进、逐步达标。另外，在进行上述工作的同时，也要看到，跑好深化农村信用社改革的“四棒接力赛”，既要内部积极推进深化改革，也要创造一定的外部支持条件，其中最关键的：一是农村金融体制改革要整体推进，为农村信用社经营现代化创造良机；二是农村的市场经济秩序基本完善，为农村信用社市场化经营提供条件；三是农业发展基本实现产业化，为农村信用社实现向现代金融企业过渡奠定基础。

　　在坚持按商业化、市场化取向改革农村合作金融机构的同时，支农服务上要按照社会主义新农村建设的要求，积极引导农村合作金融机构把准市场定位，将商业化经营与服务“三农”有机结合起来。特别要在继续做好农户小额信用贷款、农户联保贷款的同时，用新思路、新机制和新做法搞好、搞活小企业的融资工作。同时，适应农村经济发展变化的要求，适时创新服务手段和业务品种，大力发展结算、信用卡以及理财服务等以手续费为重点的中间业务。此外，为了更好地支持新农村建设，当前还需要抓紧研究和做好以下工作：一是加强与政策性银行的业务合作。今后，政策性银行要在不增设机构网点和风险可控的前提下，逐步加大对农村地区的金融服务力度。农村合作金融机构可以利用自己的人缘、地缘和网点优势，通过代理和其他形式的合作，进一步拓展业务空间。二是以省联社为载体，试办农村合作金融机构发行支农专项债券业务，以调剂资金余缺，拓宽农村信贷资金来源渠道。三是要注重运用好社（银）团贷款方式，以解决农村不同层次特别是农村企业客户的金融需求。

　　需要强调指出的是，社会主义新农村建设是一项复杂的系统工程。在提供金融支持方面，不仅需要农村合作金融机构继续发挥主力军作用，而且需要金融机构的合力。农业银行要按产权股份化方向加快改革步伐，发挥其人员、网点及技术等优势，加大对农村资金的市场化支持力度；农业发展银行要按功能扩大化方向进行改革，扩大业务范围和服务领域，增强支农服务功能；邮政储蓄机构要按照机构企业化方向进行改革，实现邮政与储蓄职能分离，建立完善邮储资金回流农村的机制。同时，要按主体多元化方向发展其他形式的农村金融服务，进一步完善农村金融服务体系。特别是通过政策引导，窗口指导，引导其他金融机构加大对农村的金融服务。商业银行在农村地区设有网点的，也应将一定比例的资金投放到农村，用于支持新农村建设。鼓励银行业金融机构积极开发适合农民和农村经济发展特点的产品，逐步将目前在城市地区开发、开办的新金融产品尽快推广到广大农村地区。大力发展农村保险、租赁、期货、银行卡、理财以及代收代付等业务，满足农村多元化金融服务需求。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。积极引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷，建立担保基金或担保机构等。

　　最后，要加强调查研究，完善相关政策，为银行业金融机构加大对“三农”的信贷投入力度营造良好的外部环境。政策环境上，要积极研究对银行业金融机构支持“三农”的风险补偿机制和政策支撑体系，对通过利率定价难以覆盖成本和风险的贷款进行单独核算，通过建立风险补偿基金或税收优惠予以定额补贴。法治环境上，加快制定《物权法》，修订完善《担保法》和《破产法》，加快《政策性银行条例》的制定工作。在完善立法基础上，加大执法力度，特别要注重发挥司法力量，打击金融逃废债行为，维护金融秩序。诚信环境上，要尽快建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系，运用信息技术手段，准确记录各类客户的经济状况、收入来源、违约情况等重要数据，改善农村借贷双方信息不对称的状况，切实防范信用风险。