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内容提要：国有银行80%左右的不良资产源于金融体系外部的体制环境，说明金融部门的根本问题来自体制性和制度性的风险。其核心在于政府主导的集中型金融制度以及政府在转轨中的主导地位，决定了金融资源的配置缺乏市场定价和风险分散机制，从而导致金融系统运行的低效率，并使得银行风险日益积聚。银行改革的重点首先应该是转变政府的管理职能，改革银行经营相关的各种经济体制与政府管理体制，而不仅仅是改革国有银行本身。
对信贷的过度依赖使得我国商业银行在经济、金融乃至社会生活中的地位举足轻重，远非其它国家一般意义上的商业银行所能比拟。这种重要性也无法用一般的评估方法来度量。以银行为主导的这种金融体系一直支持着中国经济高速增长，但也孕育了巨大风险。如何将其改造成为经济持续稳定增长的金融支持体系之一，与金融市场一起构成健全、稳定和高效的金融体系，成为银行改革的战略目标。
根据2003年对国有银行不良资产形成原因的调查，国有银行80%左右的不良资产源于金融体系外部的体制环境，说明金融部门的根本问题来自体制性和制度性的风险，其核心表现是：政府干预的介入面和程度没有跟随经济发展阶段的提升而相应缩小和弱化，长期实行的政府主导的集中型金融制度以及政府在转轨中的主导地位，决定了金融资源的配置缺乏市场定价和风险分散机制，从而导致金融系统运行的低效率，使得系统性金融风险日益积聚。
银行改革作为综合性系统工程，其重点应包括转变政府管理职能，改革与银行相关的经济体制、法律环境、与政府管理体制等，而不仅仅改革银行本身。否则，消除银行不良资产形成的办法终将是“头疼医脚”。2004年央行对城商行的研究表明，历经多年的城商行股权多元化改革没有取得预期的效果，虽然这仍和内部治理结构改革不彻底有很大关系，但同样不能忽视影响银行绩效的外部经营环境的建设。事实证明，改进包括经济环境、信用环境、法律环境和行政环境在内的银行外部经营环境，是提高银行经营绩效的一条重要途径，良好的外部环境甚至能在某种程度上弥补因内部治理机制缺陷所导致的效率损失。
在过去20余年的改革中，政府尽管从一开始就强调“减政放权”、“松绑让利”、“转变政府职能”，但实际上在很长时期内政府支配资源的能力是在不断增加的。在1980年代后期的“拨改贷”中，政府把固定资产投资的任务从财政交给了银行，但却没有放弃对这个投资的支配力，资源配置的权力仍在各级政府，各级政府实际上对银行信贷发放有很大的影响力。
现行体制中自上而下的GDP考核以及辖内公众监督的机制缺失，使得地方政府在竞争中不断强化资源的支配权。一些地方政府及相关官员可以根据自己晋升的各种政治和经济的目的，对不同企业给予不同的安排。结果，往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低的价格取得土地和银行信贷支持，而处于发展初期的中小企业却得不到政府应有的支持。
政府自身的预算约束通常是软性，它必然缺乏进行科学可行性、经济可行性研究的充足动力；另一方面，政府也缺乏相关的信息和技术资源，专业机构又常常会服从政府的权威。这样，政府的经济决策失误的可能性较大。低水平重复建设、地区产业结构的同构化、公共设施建设缺乏经济可行性成为我国的一个普遍现象。这些项目的建设资金大部分来自于银行等金融机构，自然会威胁金融稳定。在银行的坏账中有很多与此相关。近年来，政府参与竞争领域的活动逐渐减少，但公共建设方面的决策失误却有增多趋势，如修建了很多连基本维持费用都难以赚取的机场，在地铁建设方面竞相攀比立项等。
银行改革的重点首先应该是转变政府的管理职能，改革银行经营相关的各种经济体制与政府管理体制，而不仅仅是改革国有银行本身。政府管理职能不转变，政府主导的金融资源配置模式不转变，公平、诚信的市场规则和法治环境不确立，任何形式的银行都难以真正改进绩效，提高竞争力，消除国有银行形成不良资产的办法就会变成“头疼医脚”何况股票上市也并非国有银行改革的目的。
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