国开行条例进入讨论 政策性银行晋身在望

　　作者：石海平 李苑立

　　今年年初银监会工作会议上，刘明康强调“加快政策性银行改革作为今年金融机构改革的主要内容。”话音刚落，政策性银行改革已经启动。

　　据知情人士向记者透露，银监会已经受人大法制办委托代拟好《国家开发银行条例》 ，目前该文件正在征求意见之中。这是继国务院［1994］22号文批准成立国家开发银行后，又一部规范国家开发银行发展的战略性文件。

　　此外，有消息称，针对其他两家政策性银行，银监会也正在或者已经制定出类似文件。这标志着经过11年的发展后，政策性银行的改革开始正式启动。

　　背靠政府放开手脚

　　上述知情人士表示，在新拟订的《国家开发银行条例》中，国家开发银行可能被定义为“开发性金融机构”，这跟以前国务院22号文中“政策性银行”表述有了明显的差异。

　　从“银行”变成“金融机构”后，国家开发银行最明显的一个特征就是业务范围得到了扩大。1994年的国务院22号文规定，国家开发银行作为政策性银行，其主要职能包括支持基础设施、基础产业和支柱产业项目建设；支持国家区域发展政策；承担国际金融组织转贷款业务；主要业务为发放贷款和发行债券。

　　而作为“金融机构”，从业务范围上看，国家开发银行将不仅仅可以进行以前的业务，同时还被赋予了新的业务内容。最典型的投资业务就是金融机构一项常规业务——这也为国家开发银行和南方证券之间的故事提供了更丰富的题材和想像空间。

　　在国开行2003年报中，我们发现，国开行的业务除了包括在国内信贷市场放款支持国家经济建设和在国内债券市场进行筹集资金外，已经出现包括财务顾问服务、债转股、债券承销、基金管理等其他金融服务业务。

　　此次改革的另一个特点是可能把国家开发银行信用明确为国家信用。

　　以前，国开行由政府全资拥有，注册资本全部由财政部拨付。根据财政部和国家税务总局规定，国开行所得税和营业税享有先征后返政策，返还的税收将作为国家对国家开发银行的资本金注入。此外，财政部还通过对其部分贷款项目提供财政贴息间接地支持国开行。

　　从中可以看出，虽然国家信用已经占了国开行信用的很大一部分，但毕竟没有明确。这次改革将改变这个局面。

　　贴近现实助力调控

　　“此次改革可能基本上承认了国家开发银行的现状，也对10年来国开行的改革实践给予了高度肯定。”上述知情人士在谈到此次改革对国开行的影响时如此表示。

　　国家开发银行行长陈元曾撰文把10年来国开行的改革实践总结为“符合中国实际的开发性金融之路”。

　　10年来，国开行认识和运用财政、信贷、证券三种融资的规律和原理，逐步改变了政策性银行在风险防范上的被动性。从主要依靠政府融资的政策性金融转向依靠国家信用和市场业绩并重的开发性金融，积极适应和把握市场经济规律，围绕信贷融资进行制度建设，在实践中构筑控制贷款风险的制度框架，逐步形成了符合国际　　惯例的经营机制，为真正担负起国家宏观调控职能提供支撑。

　　而“开发性金融”的基本特征包括以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以市场路径实现政府经济社会发展为目标；实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合；实行以金融孵化为核心的融资机制；实行管理民主的治理结构等主要内容。

　　与10年前比，我国经济已经从计划经济转向市场经济，调控手段从政府指令转为市场调控，在这个阶段，新问题、新业务层出不穷，政策性银行也需要以更灵活和更丰富的手段适应和参与这个改革过程。

　　当前，我国人口多、资源少、发展不平衡等问题日益突出。在涉及国家经济安全的战略性领域，“两基一支”(基础设施、基础产业和支柱产业)领域的问题仍未得到彻底解决，特别是煤电油运等能源交通供应又趋紧张，主要农产品以及重要原材料等也出现了资源约束。在宏观经济中，投资需求过旺与局部消费需求过低并存，城市需求与农村需求的反差日益突出，盲目重复建设和泡沫问题突出，市场及其制度有待完善。这些问题是社会主义初级阶段主要矛盾的表现，因而也是全面建设小康社会迫切需要解决的问题。

　　基于这一现实，国家开发银行的改革方向应该是，作为具有法定国家信用的政府开发性金融机构，立足社会主义初级阶段经济社会发展的瓶颈制约和制度缺损的国情特点，按照科学发展观的要求和宏观调控政策目标，运用开发性金融方法建设市场，建立长期稳定的资金来源，引导社会资金投向，实现政府缓解和消除经济社会发展及制度建设的瓶颈制约的政策和目标。