超级金融监管机构浮出水面

　　

提议中的“超级金融监管机构”将管辖目前的银监会、证监会和保监会。图为银监会外景 CFP／图 点击此处查看全部财经新闻图片

　　是否成立“超级金融监管机构”将在今年的全国金融工作会议上确定，如若获准成立，这将是界限严明的金融分业监管模式确立之后，中国金融监管变革迈出的最大一步

　　本周一，英国《金融时报》报道说，中国即将设立“超级金融监管机构”，本报记者随后获悉，已经有学者和有关部门拟订出针对这一问题的具体政策建议。所谓的“超级金融监管机构”将可能以国务院下属常设机构的方式设立，其主要职责包括制定国家金融战略、制定各个金融领域的具体发展战略和金融混业经营的监管。

　　至于这一新设机构的名称，可能有多种备选方案：一是金融监督管理委员会，二是金融协调委员会，三是金融发展与规范委员会。熟悉方案的学者习惯于称之为“金管委”。

　　据记者了解，是否成立“金管委”将在今年年底全国金融工作会议上确定，如若获准成立，这将是界限严明的分业监管模式确定之后，中国金融监管变革迈出的最大一步。

　　为什么需要超级金融监管

　　“只要某个产品牵涉到两个或两个以上部门，其监管效率就大大降低。”一位监管部门的高层人士对记者说。

　　中国目前实行金融分业监管，银行方面的事务归银监会管辖，证券方面的事务归证监会管辖，而保险方面的事务则交由保监会。“五龙治水”的监管模式以监管的权力划分为特征，随着经济的发展，这种模式逐渐不适应高速发育的金融市场，甚至有变相割裂统一市场之嫌。

　　2003年初，

货币市场基金推出方案上报证监会，因银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的问题之一，就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底该归属证监会、央行，还是银监会？

　　类似的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。2003年底，银监会通过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力。但2004年3月末，保监会却发文对保险公司买入次级债进行限制。2004年6月下旬，央行与银监会联合发文，以允许商业银行互持次级债的方式变通解决了发行通道的问题。

　　因为监管协调机制的不健全，在面对这些金融创新的时候，各监管部门往往从各自的监管角度出发进行监管，这时常造成各监管部门之间的监管冲突。久而久之，这种冲突甚至成为金融产品创新的阻碍。“报个新产品要那么多部门批，一想起来就头大，算了。”一位外资银行家对记者说。

　　为了避免上述弊端，实际上，我国已经进行了金融监管方面的协调尝试。

　　2004年6月28日，银监会、证监会、保监会曾正式公布的《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》(以下简称《备忘录》)，建立银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制。但由于这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力也远未达到当初的设想。

　　“就像是神仙大会，”一位银监会工作人员描述说，“在会上，各部委领导带着司局级干部阐述各自对金融形势的分析，但最终往往什么共识也没达成。”

　　《备忘录》虽然规定“三方监管联席会议每个季度召开一次”，但至今只召开过两次，最终使得这种联席会议的监管协调流于形式。

　　成立时机和职能之辩

　　这个问题已经引起了决策层的关注，“十一五”规划第33章第四节中对监管已经有了明确的方向指引：“建立健全银行、证券、保险监管机构间以及同宏观调控部门的协调机制。”4月下旬，央行有关人士也透露，中国人民银行正在牵头制定“金融十一五规划”，估计很快就能拿出初稿，在“金融十一五规划”中将对金融监管做出详细的指引。

　　今年六七月间，中央机构编制管理委员会办公室数度开会征求金融界、学术界及有关监管部门的意见。“目前学术界和业界倾向于设立这一机构，”参会人士透露，“但是在机构的性质和设立时机上产生了较大的分歧，但监管部门则意见不统一，而且大多强调本部门的重要性和独特性。”

　　“有的认为这一机构应为常设机构，有的认为应当设立临时性的协调机构，有人认为应当立即成立，有人建议观察一段时间再定。但主流的看法还是尽快推行和成立常设机构。”上述人士说。

　　为什么必须是常设机构？上述人士回答说，只有常设机构才具备直接管辖权和行政效力。“在中国，只有行政机构才能有效发挥监管的作用。”上述知情人士表示。

　　国外的监管协调经验和教训已经充分说明了这一点：一些监管协调效果比较好的国家，其监管协调机构都是以法律或制度安排的方式保证其监管协调的地位，例如美国的联邦储备委员会(FRB)，英国的服务监管局(FSA)，这种地位保证了其在监管协调中的绝对地位，对监管冲突迅速有效的解决具有重要的意义。相反，一些国家的协调机制是松散的，其监管协调机构对各监管机构没有直接管辖权，不具有决策效力，其监管协调效果就难如人意，例如澳大利亚和我国前期的监管协调尝试。

　　他透露，有关我国的具体模式，目前有两种想法，一种是管辖“一行三会”，即：中国人民银行、银监会、证监会、保监会，协调一部一委(财政部、发展改革委员会)；或者是管三个分会(银监会、证监会、保监会)，协调一行一部一委(人民银行、财政部、发改委)。

　　他说，因为财政部管着国际金融合作和国债以及国有金融机构的资本金等，而国家发展与改革委员会管着全社会金融的整体政策、企业债券发行、创业投资等，这些都将涉及到金融战略的制定和相关领域的金融规划，所以“金管委”也应当让他们参加。

　　在职能的分工上，金融监管委起协调和决策作用，但是不直接对市场进行监管，不具体操作某个事情，而具体的操作由各个相应的金融监管部门负责执行。

　　专家们还认为，“金管委”的作用更多地应当体现在金融战略的制定上。“当前金融领域的各种问题和矛盾或多或少与缺少清晰的金融发展、改革与开放的战略有关，因此金管委未来的重心应将制定国家金融战略和金融业发展战略作为重要的工作内容。”中国社科院金融市场研究室主任曹红辉博士说。

　　在成立时机上，主流的意见也是宜早不宜迟。“时间不等人了，在其母国受混业监管的国外金融机构将给中国的分业监管带来诸多压力和挑战。”曹红辉说，随着我国金融业的进一步发展和逐步融入国际金融市场，特别是2007年外资银行在人民币业务上的限制放开后，目前的分业经营模式已经不能适应金融全球化的趋势，“如果中国金融监管模式不及时调整，对于这些国外金融机构的跨国性混业业务，就难以有效监管。”

　　是否成立尚难确定

　　但事情并没有如此简单，中国分业监管的监管体系刚刚建立不久，再成立一个超级监管部门的成本过大，有人担心这一过程并不一定能够有效地提高监管效率，反而可能会进一步削弱各专业领域的监管能力。

　　“成立这个机构，又多了一层管理架构，可能反而会使我们的工作更加被动。”一位银监会工作人员认为。

　　据悉，在今年年底召开的全国金融工作会议上，这个方案将被提交讨论。会议将听取各部委和金融机构的看法，从而确定是否成立以及如果成立，将成立什么样的超级金融监管机构。

　　除了上述的种种疑难之外，如果成立这一超级金融监管机构，还面临至少两个方面的无法回避的问题。其一是现在的监管机构未来将在“金管委”中扮演什么角色，仍不清晰。

　　其二，由于这个“金管委”责任重大，所以如何挑到合适的人选也将是巨大的挑战。

　　“监管的艺术是要将政府的监管失误和监管成本减至最少。”银监会首席顾问沈联涛教授曾经这样描述监管的最高境界。他认为，由于中国有着自己的特殊国情，应该根据自己的具体情况对监管模式作出选择。

　　背景

　　中国金融监管体制的演变

　　中国长期以来实行高度集中的金融管理体制，在很长一段时间内，中国人民银行既作为中央银行又作为商业银行，并承担金融活动的调节和监管。1978年后，中国实行改革开放政策，推动了金融监管体制的改革，先后设立了国家外汇管理局(SAFE)、中国证券监督管理委员会(CSIIC)、中国保险监督管理委员会(CIRC)，实行分业经营和分业监管。中国加入WTO以后，金融业对外开放不断扩大，金融业面临更多的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防范和化解金融风险。2003年4月，中国进一步改革金融监管体制，成立了中国银行业监督管理委员会，分离了中央银行对银行业金融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控和金融稳定。

　　本报记者 舒眉