中国银行业改革开放与监管的新进展

　　国务院新闻办公室新闻发布会材料

　　中国银行业改革开放与监管的新进展

　　（2005年12月5日）

　　中国银行业监督管理委员会

　　中国银行业监督管理委员会（简称银监会），根据授权依法统一监督管理全国银行业金融机构及其业务活动。今年以来，银监会在党中央、国务院的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，深化银行业改革，扩大银行业开放，加强银行业监管，促进我国银行业在改革开放中稳健发展。截至2005年10月末，全国共有各类银行业金融机构3万多家。主要包括：3家政策性银行，4家国有商业银行，13家股份制商业银行(含渤海银行)，115家城市商业银行，626家城市信用社，30438家农村信用社，57家农村合作（商业）银行，238家外资银行营业性机构，4家金融资产管理公司，59家信托投资公司，74家企业集团财务公司，12家金融租赁公司，5家汽车金融公司，以及遍布城乡的邮政储蓄机构。截至2005年10月末，银行业金融机构境内本外币资产总额达到36.2万亿元，比上年同期增长19.2％，银行业资产占我国全部金融机构资产的90％以上，银行业在我国金融业中处于主体地位。

　　一、银行业对外开放水平进一步提高

　　今年以来，银监会认真履行加入世贸组织的承诺，推动银行业在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际竞争与合作。

　　（一）外资银行的机构、地域、业务范围以及经营规模进一步扩大

　　截至2005年10月末，已有40个国家和地区的173家银行在华23个城市开设了238家代表处，比入世前增加了24家。有20个国家和地区的71家外国银行在华23个城市设立了238家营业性机构，比入世前增加了43家，其中，外国银行分行共181家，法人机构14家。外资银行经营人民币业务的地域范围在去年18个城市的基础上，今年12月5日开始将进一步按时开放汕头、宁波，并提前开放哈尔滨、长春、兰州、银川和南宁五个城市，开放人民币业务的城市增加到25个，外资银行展业的地域分布将更加合理。同时在华外资银行业务范围方面，银监会除按承诺开放有关业务外，还主动开放了QFII托管业务、保险代理业务、保险外汇资金境外运用托管业务以及保险公司

股票资产托管业务。截至2005年10月末，已有138家外资银行机构获准经营人民币业务，其中73家分行可经营中资企业人民币业务。15家外资银行机构获准开办网上银行业务，41家外资银行机构获准从事衍生产品交易业务，5家外国银行分行获准开办QFII托管业务。外资银行在规定的12项基本业务范围内，经营的业务品种达到100多个。

　　在华外资银行发展速度和影响日益扩大。截至2005年10月末，在华外资银行资产总额为845亿美元，占我国银行业金融机构资产总额的2％左右，其中外汇贷款额占我国外汇贷款总额的20％。外资银行所占市场份额尽管不高，但业务发展非常迅速，近年来其资产、存款和贷款的增长速度均在30％以上。外资银行在一些经济发达地区和一些重要业务领域占据了重要地位，市场影响日益扩大。如在上海，外资银行总资产占比已达12.4％，外汇贷款占比已达54.8％，开放人民币业务的短短几年里，外资银行人民币资产总额已突破1000亿元。外资银行在银团贷款、贸易融资、

零售业务、资金管理和衍生产品等业务方面服务的优势进一步显现。外资银行已成为我国银行业体系中的一支不可或缺的重要力量。

　　（二）中外资银行股权合作取得重要进展

　　近年来，中国银行业改革开放步伐加快，特别是引进战略投资者已成为银行业对外开放的一种重要形式。截至2005年10月末，我国已有16家境内商业银行本着自愿和商业的原则引入了合格的境外战略投资者。改革的国有商业银行均在引进境外战略投资者，如建设银行引入美国银行、交通银行引入汇丰银行等，中国银行、工商银行也在积极谈判中。股份制商业银行也积极引进符合他们战略发展意向的境外战略投资者，13家股份制商业银中，已有上海浦东发展银行、兴业银行、深圳发展银行、光大银行和中国民生银行5家银行引进了境外战略投资者。华夏银行引进合格的境外战略投资者也取得了重要进展。筹建中的渤海银行将精选的外资银行作为发起人之一。城市商业银行中，已有北京、上海、南京、西安、济南、杭州、南充7家城市商业银行成功引进了境外战略投资者。

　　引进合格的境外战略投资者对于中资银行体制机制创新具有重要的促进作用。我国商业银行改革的根本目的，是使之真正改造成为参与国际国内金融市场竞争的现代股份制商业银行，迅速提升竞争力，以适应2006年12月以后中国金融业全面开放新形势的需要和我国广大金融消费者日益增长的需求。应当看到，要把我国国有商业银行建设成为真正的商业银行任务是十分艰巨的。这其中的一个重要原因就在于单一的国有股权结构，这种股权结构的缺陷之一就是时时出现所有者虚置或者越位，这不仅使国有银行的经营行为很容易偏离商业化轨道，而且很难建立起良好的公司治理结构和运行机制，使银行监管难以实施科学健康的标准，从而银行不良资产不但居高不下，而且层出不穷，造成经营效益低下。这不仅影响了国有银行自身的可持续发展，而且直接影响到风险的防范和化解，影响整个社会资金配置的效率和安全，已经不能很好地适应社会主义市场经济发展特别是加入WTO之后金融领域全面对外开放的迫切要求，因此，必须进行更加深入、彻底的改革。引进有经验的、合格的境外战略投资者就是为了推动和巩固改革。通过引进战略投资者，从根本上改变目前国有商业银行产权结构上国有独资的单一性，实现股权结构的多元化，即商业银行既有国家股，也有境内外机构投资人入股，上市后还有社会公众持股。在投资主体和利益主体多元化的情况下，国家财政不可能再为商业银行的经营亏损“埋单”，否则就有悖于市场公平竞争的原则。这不仅从体制上消除了商业银行指望国家不断救助的道德风险，心无旁骛地面向市场、锐意进取，自主创新、改善经营，而且在法理上排除了国家再度“大输血”的可能，使高标准的监管问责制能够实施，为银行业发展和提升服务水平提供了强大动力和体制保证。

　　实践已经初步显示，引进合格的境外战略投资者也是一种互利双赢的安排。中资银行业在改革重组过程中引进战略投资者，目的不在于“引资”而是“引智”，即学习和引进国际发达市场的银行先进服务理念、管理经验以及产品开发与维护的技术。引进合格的战略投资者绝非迫于资本充足率达标压力。经过两年的重组、改革和发展，经过严格的资本监管，资本充足率达标的银行资产占全部银行业资产的比重已由2002年底的0.54%上升到68.1%。尽管按照有关规定单个战略投资者入股中资银行不得超过20%，但一旦外方与中资银行进行股权合作以后，银行就是一个利益共同体，利益共享、风险共担。境外战略投资者在管好自己20%投资的同时，自然就管住了其余80%中方的投资。战略投资者通过发挥外派董事和高管人员在法律意识、职业道德、专业水平和管理能力等方面的优势，帮助中资银行完善公司治理，严格内控，提高透明度，健全财务管理制度，实现现代银行先进管理经验和技术转让转移。目前，这些境外战略投资者除国际金融组织外，主要是一批国际知名商业银行。从参股中资银行的前后变化看，境外战略投资者在改进中资银行的公司治理结构和机制方面，在引入先进的绩效与成本管理模式方面，在促进经营方式与盈利增长模式转换方面，都不同程度地发挥了积极的作用。比如，汇丰银行向交通银行派出1位高级管理人员和2名董事，这2名董事分别加入

审计委员会和人事薪酬委员会；花旗银行选派了亚太地区的公司和投资银行CEO担任上海浦东发展银行的董事；新桥公司向深圳发展银行派出了外籍的董事长和行长，全方位加强了该行风险管理工作；渣打银行（香港）有限公司也计划向渤海银行（筹）派出3名董事，分别参加董事会下设的风险管理、提名薪酬、审计等3个专门委员会，使之真正发挥作用。此外，境外战略投资者还将根据有关入股协议，对参股商业银行的公司治理和内部组织结构设计、IT基础设施的需求设计、市场营销、客户关系、产品开发（例如信用卡、理财、消费信贷）、银行风险控制技术和管理制度、绩效考评、内部审计和控制、金融产品的交叉销售等多方面提供援助，有助于中资商业银行全方位提高竞争能力和持续盈利能力，改善对客户的服务。比如，通过引入战略投资者，建设银行用新的理念，很快开始了流程改造，正着手建立事业部制，进一步完善以EVA（经济增加值）作为考核标准的模型，告别过去盲目追求存贷款增长率、市场份额等不科学的考核指标；交通银行的财务指标明显改善，利润大幅增长；深圳发展银行也迅速扭转了业务下滑的局面，财务成本得到有效控制，风险控制取得成效，经营绩效显著改观。

　　（三）银行业对外开放水平不断提高

　　在党中央、国务院领导下，在入世过渡期即将结束的新形势下，银监会树立全球战略意识，积极推动互利与共赢的开放战略，采取一系列旨在提高银行业对外开放水平的新措施。一是鼓励外资金融机构参与我国西部大开发和振兴东北老工业基地建设，支持外资银行在中西部和东北地区设立机构、开展业务，鼓励和支持外资金融机构参与这些地区的中小金融机构重组改造，促进区域金融协调发展。二是对外资银行在中西部和东北地区设立机构与开办业务的申请实行优惠政策，在审批过程中设立绿色通道，在同等条件下优先审批外资银行到这些地区设立机构和开办业务的申请。三是对中西部和东北地区的外资银行经营人民币业务实行优惠的准入政策。继去年提前对外资银行开放西安、沈阳２个城市的人民币业务后，今年又提前开放了中西部及东北地区５个城市，审慎降低上述开放城市外资银行人民币业务准入条件。四是又一次大幅降低了外资银行经营人民币业务营运资金的要求，并将按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》规定，适时调整外资金融机构从中国境内吸收外汇存款的比例。这些开放措施，必将为外资金融机构在华发展创造更加良好的制度环境。此外，银监会积极鼓励企业集团财务公司、信托投资公司、金融租赁公司等非银行金融业务扩大对外开放，支持由商业银行发起设立证券投资基金；已先后批准了上汽通用等7家外商独资或合资的汽车金融公司开业或筹建（5家开业、2家筹建）；及时引入货币经纪制度，批准了中外合资上海国利货币经纪有限公司筹建，这是我国首家货币经纪公司。

　　二、银行业改革取得重要进展

　　今年是改革攻坚年。银监会按照中央全面落实科学发展观的要求，进一步推动银行业金融机构深化改革，取得了新成效。

　　（一）国有商业银行改革取得重要进展

　　继2003年选择中国银行、建设银行进行国有商业银行股份制改革试点后，今年又启动了工商银行股份制改革。目前，中国银行、建设银行、工商银行和交通银行改革取得阶段性成效，财务状况明显改善，公司治理改革和内控机制建设进程加快，呈现出改革上下联动和流程改造向纵深推进的新格局。其中：交通银行和建设银行已相继成功上市；中、建两行已建立了相对规范的内部公司治理架构，股东大会、董事会、监事会与高级管理层之间独立运作、有效制约、协调发展的机制已初步形成，内部管理各项改革全面展开；中国银行分支机构流程整合和机构改革方案已经确定并开始实施，并强化了财务管理机制改革和加强了风险管理；建设银行完成了机构扁平化改革，并着手对主要业务流程实行垂直化管理，启动深化人力资源管理改革项目，对财务会计制度和信息披露制度进行改革。经过改革，中、建两行经营效益、资产质量和资本实力均有所提高，各主要监管指标保持良好发展势头。工商银行改革启动以来，财务重组的主要工作已基本完成，财务状况大为改善，资本实力显著增强，资产质量明显提高，公司治理和内部管理改革也积极推进，改革已取得阶段性成果。

　　（二）深化农村信用社改革进展顺利

　　深化农村信用社改革试点工作自2003年6月启动以来，目前已经扩大到全国30个省份（西藏没有农村信用社），改革取得初步成效。农村信用社新的监督管理体制基本确立，省级政府分别选择了组建省级联社（26个省区市），改制为全市统一法人的农村商业银行（北京市、上海市），以及市、区（县）两级法人的农村合作银行（天津市）等三种不同的管理模式。农村信用社产权制度改革稳步推进，各地从实际出发，分别采取了股份制、合作制、股份合作制等三种制度模式和农村商业银行、农村合作银行、以县（市）为单位统一法人、县乡两级法人等四种组织形式，体现了因地制宜、分类指导的改革原则。截至2005年10月末，全国共组建银行类机构57家，其中农村商业银行11家，农村合作银行46家，另有9家银行类机构批准筹建；组建以县（市）为单位统一法人机构325家，另有200家已批准筹建。经过改革，农村信用社（含农村合作银行、农村商业银行，下同）各项业务快速发展，经营状况明显改善，历史包袱得到初步化解，总体抗风险能力有了显著变化。截至2005年10月末，全国农村信用社总资产3.6万亿元。2004年实现了营运十年来首次盈余。全国农村信用社不良贷款率15.9%，比2002年末下降21.4个百分点。全国农村信用社农业贷款余额1万余亿元，农业贷款占其各项贷款总额的47%，占全部金融机构农业贷款的比重85%，在支持和服务“三农”中发挥了主力军作用。

　　（三）其他银行业金融机构改革有序推进

　　积极推进金融资产管理公司改革，加强对不良资产处置体制机制问题的研究，发布了《不良金融资产处置尽职指引》，督促资产管理公司加强内部管理，增强内控有效性，推动改善处置环境，促进资产管理公司持续健康发展。深入研究国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行的职能定位问题，推进政策性银行立法进程。作为邮政体制改革一揽子内容之一，邮政储蓄机构改革步伐加快，邮政储蓄银行组建工作已提上议事日程。继续深化非银行金融机构改革， 促使信托投资公司经过清理整顿后，业务发展逐步走上正轨。推动地方中小金融机构规范发展，鼓励社会资金参与城市信用社和城市商业银行等金融机构的重组改造。

　　三、银行业监管得到大力加强

　　今年以来，银监会坚持用科学发展观统领银行业监管工作全局，按照年初确定的未来三年监管工作的五大目标，大力践行“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念，进一步推进监管方式、手段和机制创新，重点加大对信用风险、市场风险和操作风险的监管力度，银行业监管的规范化、专业化和有效性得到显著提高。

　　（一）监管法规体系建设进一步完善

　　着力为银行业改革发展提供有效的规制平台和监管环境，始终是银监会加强监管法规建设、强化有效监管的根本宗旨和首要环节。适应银行业改革开放和市场发展的要求，银监会已经颁布200多项监管法规规章和制度性文件，特别是今年以来针对市场风险、操作风险的新情况和薄弱环节，及时出台了《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行个人理财业务风险管理指引》以及加大防范操作风险工作力度的十三条措施，基本形成了涵盖信用风险、市场风险和操作风险三大主要风险的全面风险监管法规框架。

　　（二）银行业金融机构自我防范和管理风险能力得到明显加强

　　按照银监会“提高贷款五级分类的准确性??充足拨备??做实利润??资本充足率达标”的持续监管要求，银行业金融机构资本金补充渠道得到拓展，贷款风险拨备充足度和资本充足率都有了明显提升。截至9月末，资本充足率达到8%的银行已达35家，比年初增加5家，其资产占商业银行总资产的68.1%，比年初提高了20.6个百分点。

　　（三）银行业风险处置工作取得新进展

　　今年开始，银监会对不良贷款监管模式进行了改革，实行同质同类比较法，重点监测考核贷款五级分类偏离度和迁徙率。在不良贷款反弹压力加大的不利情况下，继续保持了不良贷款余额和比例“双下降”。9月末，全部商业银行（包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行）不良贷款余额1.3万亿元，比年初减少5502亿元，不良贷款率为8.6%，首次下降到一位数，比年初下降4.3个百分点。同时，高风险中小金融机构风险分类处置工作继续推进。经过长期酝酿和多方沟通，协调有关部门和地方政府就加快城市商业银行和城市信用社风险处置达成了共识，并出台了加快处置进程的政策措施。今年以来，银监会会同各地政府通过资产置换、不良资产剥离等多种方式对高风险城市商业银行实施改造重组。辽宁、黑龙江、江西、山东、重庆、广东、四川等省（市）及有关地市政府先后投入233亿元人民币，支持28家城市商业银行进行了不良资产置换，资产质量得到明显改善。前三季度，共通过多种方式分类处置城市信用社55家，使城市信用社法人机构数量（含停业整顿社）由年初的681家下降到626家。继金新信托之后，今年又对伊斯兰信托、庆泰信托、新世纪金融租赁、新疆金融租赁等公司实行了停业整顿，撤销了南京国投。一次性撤销了青海格尔木市8家农村信用社，这是银监会首次对严重资不抵债、救助无望的农村信用社实施市场退出。

　　（四）案件专项治理取得初步成效

　　今年2月份以来，针对银行大案要案高发态势，银监会认真贯彻落实党中央、国务院领导同志多次批示精神，迅速采取行动，在全国范围开展了银行业案件专项治理活动，及时出台了加大防范操作风险工作力度的十三条措施，先后组织召开了七次案件专项治理会议，督促加大案件查处力度，按照标本兼治要求建立案件综合治理的长效机制。经过多方面努力，银行业金融机构案件专项治理工作取得明显成效。一是银行业金融机构案件检查力度加大，案件自查发现能力提高。1-3季度，银行业金融机构发生894件案件，自查发现613件，比上年同期多发现179件，案件的自查发现率达到68.6%，同比提高7.2个百分点。二是大案要案数量逐季下降，大要案损失挽回率提高，3季度共发生百万元以上案件84件，比第2季度减少8件，1-3季度共挽回百万元以上案件的资金损失10.2亿元，比去年同期多挽回4.5亿元，案件损失的挽回率26.9%，同比提高1.8个百分点。三是主要银行业金融机构案件数量和涉案金额逐季下降。三季度，国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行发生案件199件，比二季度减少86件，涉案金额2.5亿元，比二季度下降4亿元。四是加大了责任追究力度。1-3季度，银行业金融机构共处理涉案人员892人，比去年同期增加224人。追究有关人员责任2710人，其中追究领导责任974人，取消高管人员任职资格74人。

　　（五）积极支持和引领银行业金融机构开展金融创新

　　银监会一直把鼓励金融创新作为良好监管的重要标准。今年以来，银监会把推动银行改进小企业融资服务，作为调整和优化贷款结构、促进经济结构调整的一项重要措施，出台了《银行开展小企业贷款业务指导意见》，促进小企业贷款的产品和制度创新。及时出台了《商业银行个人理财业务管理暂行办法》，引导和规范银行业金融机构发展理财业务，满足公众多元化的投资需求。发布了《金融机构信贷资产证券化试点监督管理办法》，推进银行资产证券化进程。为了从组织上规范和支持银行业金融机构创新，银监会今年新设 “业务创新监管协作部”，负责制定统一的业务创新审慎监管标准和监管规程，以更好地推动、引领银行业金融机构加快创新。在努力营造金融创新良好的监管环境同时，银监会还积极推动完善会计、税收、征信等相关政策和制度，不断改善银行业金融机构业务创新的外部环境。