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摘要：城商行已成为中国目前发生关联贷款问题最为严重的一类银行。地方政府在我国大部分城商行握有实际控制权。所有人的缺位导致银行内部人向政府的关系企业提供关联贷款，往往造成银行巨额不良资产。关联贷款的另一来源是城商行的民营股东，在中国监管不力和民营企业缺乏长期信誉的外部条件下，很多民营资本入股城商行的动机是套取关联贷款，把银行变成“提款机”。
近几年来城市商业银行已成为中国目前发生关联贷款问题最为严重的一类银行。关联贷款往往造成银行巨额坏账，成为银行体系稳定的隐患，更是少数城商行破产的主因之一。在德隆庞大的资金链条上，共有13家城市商业银行为其控制的企业融资，造成了40多亿元的坏账，包括最近披露的银川商业银被德隆系的伊斯兰国际信托套牢10多亿元的资产。
在城商行的利益格局中，地方政府一直扮演着重要的角色，关联贷款屡禁不止在很大程度上是因为地方政府对城商行的干预和影响。虽然近年来城商行的股权多元化有了一定的发展，但地方政府在我国大部分城市商业银行仍然握有实际控制权。截止到2004年底，国内私有股东(包括私有非金融企业和个人投资者)对城市商业银行的平均持股比重为23.7%，而国有资本(包括地方政府)的持股比例达到76.3%左右。城市商业银行的股权主要集中在包括地方政府在内的少数法人大股东之手，大股东数量大都在10家以下。
由于地方政府对城商行的实际控制，导致银行内部无法建立起有效的公司治理机制。由于所有人的缺位，地方政府往往并不真正追求和维护银行自身的利益，而往往通过干预城商行的贷款投放来支持地方经济的发展，这些贷款往往金额大，质量差，风险较高。更有银行内部人向政府的关系企业提供带有“寻租”色彩的关联贷款，这种贷款往往被挪作他用，风险极高。
地方政府的一股独大必然导致公司内部治理结构的缺陷，这主要表现在以下几个方面：地方政府拥有城市商业银行高管的任免权，通过行政手段而非市场机制无法保证最优秀的专业管理人员进入管理层。一般情况下，银行的主要管理职位都是由政府推荐，甚至是地方政府直接委派的，并且董事长和行长职务由一人担任的情况比较普遍。尽管各城市商业银行普遍采用股份制的组织形式，并且按照《公司法》的规定建立了股东大会、董事会和监事会，但在实际运作中，由于占控股地位的国有资本和集体资本的所有人缺位和内部人控制，股东大会、董事会、监事会徒有其表，不能有效地监督银行的代理人，内部控制和风险管理薄弱。此外，目前各城商行的高管仍然缺乏正向有效的激励机制，激励手段往往带有行政色彩，各种收入往往源于灰色经济，为关联贷款留下了寻租空间。
在缺乏有效制衡和约束的城商行里，地方政府的代理人利用手中的权力为地方国有企业大肆提供关联贷款。各地城市商业银行大多数向当地政府和地方国有企业提供了超量的授信额度。根据银监会2003年的有关统计，如果把那些净资本为负值的城市商业银行剔除，城市商业银行没有一家单一客户贷款率小于10%，大多数银行的十大客户贷款率指标在200%以上，相当一部分城市商业银行的单一客户贷款率在100%以上。
随着股权多元化改革的推进，越来越多的民营资本进入城商行，在给城商行带来新鲜血液的同时，也造成了大量的关联股东贷款问题。民营资本进入银行业的原因主要有两个：第一，进入银行业、证券业、保险业能够搭建一个平台，在更大的范围内利用金融资源。第二，将金融业作为一个产业，进入的目的是为了提供比国有银行、外资银行更好的金融服务，从服务中获得相应的回报。但是由于城商行效益普遍低下，利润率甚至不如制造业，因此从投资价值的角度来看，银行业对民营企业并没有多大的吸引力。
城商行引入民营资本的目的之一在于，提高资本充足率，同时促进城商行股权结构的多元化，以民营股东来推进城商行的公司治理和风险控制水平的提高。然而现实情况往往和理论形成巨大的反差。在法律制度健全、产权保护得力、信用文化成熟和监管到位的外部条件下，民营资本也许能发挥上述的作用。城商行面临的情况是地方政府干预过度、监管不力、民营企业缺乏长期信誉，很多民营企业的真正动机是把银行变成圈钱工具。城商行的公司治理和经营绩效非但没有因为民营资本的进入而提高，反而因关联股东的贷款造成大量不良资产，甚至危及银行的生存。
2002年10月，成都市商业银行通过了增资扩股8亿元的议案。在民间资本就此进入成都市商业银行后不久，中国人民银行成都分行就检查出成都市商业银行存在严重违法违规办理的10亿元票据业务。而在诸项违规业务中，最令人存疑的就是与民企股东搅在一起的关联交易。即使在民营经济发达、信用环境健康和地方政府干预较小的浙江省，也存在大股东的关联贷款。
宁波市商业银行2004年年报显示股东的关联贷款问题依旧突出。宁波市商业银行对其股东宁波富邦控股集团有限公司和宁波三星集团控股有限公司的贷款余额占资本净额的比率都超过了10%，对所有关联企业的贷款余额也超过银行资本净额的一半。宁波商业银行的辩解是“上述关联企业均为2004年12月底增资扩股的股东，其关联交易比例的压缩需有适当的过渡期，在2005年底调整到规定的授信比例之内。”
在城商行尚未形成有效的公司治理体系之前，监管当局的外部监管抑制民营股东关联贷款的作用至关重要。2004年，银监会针对日益突出的关联贷款问题，出台了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》。但是现在民营股东通过联合控制和间接控制等手段来操纵关联贷款，其手段之隐蔽和复杂往往令监管当局有心无力。
对于股东关联贷款的问题，关键还在于城商行内部公司治理的规范和健全。逐步建立股东大会召集请求权、召集权、知情权、质询权及提案权制度，在董事会下设立主要由董事组成的关联贷款控制委员会，完善关联贷款的审批必须实行关联股东回避的制度，同时由外部董事发表独立意见等等。另外，要建立关联贷款信息披露的制度，在一定规模之上的关联贷款和股东贷款应及时向市场披露，通过市场的监督来对相关行为形成约束。
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