政策性金融扶贫的引领作用

　　祝树民

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。中国农业发展银行（下称“农发行”）作为我国唯一的农业政策性银行，长期致力于支持贫困落后地区的发展，在“十三五”期间，将认真贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚战略部署，紧紧围绕全面建成小康社会进入决胜阶段脱贫攻坚的重点任务，全力服务中央和地方政府脱贫攻坚规划实施，发挥政策性银行在金融扶贫中的主导和引领作用，推动贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫。

　　政策性金融支持扶贫攻坚具有重要意义

　　政策性金融是政府实施特定战略或弥补市场失灵的制度设计。世界各国政策性金融的发展实践表明，政策性金融是国际上解决贫困问题的重要手段。无论是美国、德国、日本等发达国家在经济发展初期，还是巴西、印度、孟加拉等发展中国家，对于贫困落后地区、贫穷弱势群体，都建立了政策性金融扶持体系，普遍采取政府增信、长期限低利率贷款、差别监管等手段，实行特惠金融支持。

　　改革开放以来，我国主要依靠逐年递增的大规模财政扶贫资金投入，使数亿人实现了脱贫，成为全球首个实现联合国[微博]千年发展目标贫困人口减半的国家。当前，扶贫开发任务依然十分艰巨，实现到2020年全面脱贫任务异常繁重、时间非常紧迫。特别是在当前经济下行的情况下，迫切需要政策性金融发挥杠杆作用，弥补扶贫资金缺口，增强贫困地区的内生动力和发展活力。农发行作为国家唯一一家农业政策性金融机构，全力支持扶贫攻坚责无旁贷。

　　第一，支持扶贫攻坚是农发行一项重要的政治任务和战略任务。扶贫攻坚是协调推进“四个全面”战略布局，实现全面建成小康社会宏伟目标的关键。习近平总书记2015年在贵州调研时明确指出，小康不小康，关键是看贫困地区的老乡。同时，扶贫开发对于拉动投资具有重要作用，是“稳增长、调结构、惠民生”的重要抓手。在经济新常态背景下，贫困地区具有一定的后发优势，如优质、生态、无污染的农副产品，极具民族地域特色的传统文化、旅游资源等，相当部分贫困地区的经济发展具有巨大潜力。

　　第二，支持扶贫攻坚是政策性金融发挥导向作用的内在要求。政策性金融扶贫作为扶贫开发的重要组成部分，是促进农民增收、农业增效和城乡经济协调发展的重要措施。现阶段，贫困地区金融市场仍具有市场失灵和市场发育不充分的特点，特别是贫困地区基础设施建设回报率低，短期内需要集中投入大量长期低成本资金，商业金融或合作金融难以满足。农发行政策性金融扶贫不以盈利为目标，内在机制上具有益贫性，通过先行投入，完善金融市场建设，充分发挥政策性金融的导向作用，积极引导商业金融和其他各类社会资本支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。

　　第三，支持扶贫攻坚关系到农发行未来的发展和方向。农发行在金融系统中率先成立了扶贫金融事业部，积极贯彻落实国家金融扶贫战略，按照“政策支撑、专项管理、单独核算、保本经营、服务和社会效益良好”的原则，全面加强信贷扶贫工作，在整个金融系统都具有里程碑意义。“十三五”时期是农发行扶贫开发信贷业务夯实基础、拓展领域、实现跨越式发展的关键时期。按照国家脱贫攻坚战略部署，不断创新扶贫开发业务品种，挖掘“蓝海”，能进一步拓宽农发行的业务领域。扶贫开发业务领域的迅速开拓，对提升农发行社会形象和提振员工士气都具有非常重要的意义。

　　政策性金融扶贫面临的历史机遇和挑战

　　政策性金融扶贫业务实现健康可持续发展的条件不断成熟，迎来历史新机遇。一是党中央、国务院针对新时期扶贫攻坚出台了一系列强有力、超常规的新举措。2015年底召开的中央扶贫工作会议将扶贫开发工作提到了前所未有的新高度，为农发行做好扶贫开发信贷工作创造了难得的历史新机遇。二是中央对扶贫开发工作明确了“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实”的工作机制，各级地方政府正在积极组建专门承接扶贫开发任务的投融资公司，按照市场化方式运作，以政府信用为基础，进一步整合政策、资源、资金优势，充分发挥多渠道融资功能，为政策性金融扶贫搭建了良好平台。三是国家发改委、财政部、人民银行[微博]、银监会等部委将进一步加大对扶贫开发的政策支持力度，不断推动金融市场产品创新和制度创新，为金融扶贫提供良好的政策环境。专项建设债、扶贫再贷款等稳定的低成本扶贫融资渠道正在形成。四是政策性金融扶贫在扶贫开发中的地位日益提升。伴随新时期扶贫开发的巨额资金需求，中央财政和各级地方财政将进一步完善财政专项扶贫资金管理体制，但由于财力总体有限，财政收入在整个国民收入中所占份额下降，政策性金融扶贫在积极配合财政扶贫资金的同时，将进一步发挥对社会资金的引导作用。

　　同时，做好政策性金融扶贫也面临新挑战。第一，扶贫开发工作形势仍然十分严峻，任务依旧艰巨繁重。我国区域发展不平衡问题突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。当前的扶贫开发进入了啃硬骨头的关键期，严峻形势可以用“多、广、深、重”四个字来概括。一是贫困人口多。按照现行标准，目前我国还有7017万贫困人口，河南、湖南、广西、四川、贵州、云南六省区贫困人口都在500万以上。二是贫困区域广。全国还有六盘山区、武陵山区等14个集中连片特殊贫困地区、832个国家级贫困县、12.8万个贫困村。三是贫困程度深。很多贫困地区基础设施建设和社会文化事业严重滞后，生态环境脆弱，自然灾害频发，生存条件艰苦，人口受教育程度低，贫困程度深。四是扶贫任务重。现在剩下的扶贫开发都是“难啃的硬骨头”。相当一部分贫困人口居住在自然条件恶劣的深山区、石山区、荒漠化地区、高寒地区，往往无业可扶；受经济基础薄弱、生态环境恶劣以及其他诸多复杂因素的影响，脱贫致富难度大。第二，宏观经济下行压力较大，各级财政收支平衡矛盾突出，大幅增加财政扶贫资金投入面临较大困难。目前看，我国经济增速不断放缓的大趋势没有改变，这将加剧财政收支矛盾，影响各级财政对扶贫开发资金的投入力度。第三，扶贫开发项目具有建设周期长、投资体量大、利润回报低等特点，贷款风险相对较高。目前，政策性金融扶贫仍存在风险补偿机制缺失、配套政策不完善等问题，影响了政策性金融扶贫功能的充分发挥。第四，政策性金融扶贫开发贷款缺乏稳定的长周期、低利率资金来源。目前，农发行扶贫开发信贷资金主要来源于银行间债券市场融资，市场化筹资的短期性与扶贫中长期信贷投放不匹配，资金营运的融短贷长可能导致资金供给不稳定，加大流动性风险和期限错配风险，将影响扶贫开发信贷业务的可持续发展。

　　农发行金融扶贫实践及规划

　　农发行作为政策性银行，认真贯彻落实党中央、国务院关于加大扶贫攻坚力度、全面建成小康社会的战略部署，把支持扶贫开发作为基本职责和立行之本，提升站位，主动作为。近五年来，已累计向贫困地区发放贷款16316亿元，2015年底贷款余额8124亿元，有力地支持了贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫。实施精准扶贫工程，全力推进易地扶贫搬迁信贷业务，自2015年8月业务启动到2015年年末，发放易地扶贫搬迁贷款809亿元，支持搬迁贫困人口359万人，有力地支持了“一方水土养活不了一方人”地区贫困人口的脱贫。

　　下一步，农发行将认真贯彻落实党中央、国务院精准扶贫、精准脱贫基本方略，真正发挥政策性金融扶贫在金融扶贫中的主导和引领作用，为到2020年打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供强有力的金融支撑。

　　精准定位贫困地区多元化融资需求，找准政策性金融支持的切入点。一是围绕国家扶贫大政方针、脱贫攻坚三大目标和各级政府扶贫规划，以支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚为重点，兼顾省级贫困县，主动承担扶贫责任，积极对接扶贫融资需求，认真谋划“十三五”政策性金融扶贫战略和规划，为贫困地区脱贫攻坚融资融智。二是优先保障国家明确支持政策、落实财政补贴和资金来源的易地扶贫搬迁等扶贫开发业务发展。三是对接中央精准扶贫工程，积极拓展重大扶贫项目过桥贷款、贫困地区其他移民搬迁（纳入国家和省级扶贫规划的库区移民、滩区移民、泄洪区移民等）、光伏扶贫、资产收益扶贫、旅游扶贫、教育扶贫、小微金融机构或投融资主体转贷扶贫等扶贫开发新领域，不断完善贫困地区政策性金融服务功能，满足贫困地区多元化融资需求，加快贫困地区经济社会发展和贫困人口脱贫。四是发挥好新型城镇化和农业现代化对脱贫的辐射带动作用，在坚持“精准扶贫、风险可控、保本经营”的前提下，大力推动贫困地区基础设施和基本公共服务设施建设、生态保护、特色产业发展等扶贫信贷业务。五是开展精准扶贫项目档案建设，完善精准扶贫项目储备库制度，及时摸清精准扶贫项目投资规模、资金需求、实施进度等，对带动贫困村、贫困户精准脱贫的情况和效果实行“一项目一档”，为精准支持脱贫攻坚奠定基础。

　　精准对接易地扶贫搬迁金融服务需求，支持贫困人口搬得出、稳得住、能致富。易地扶贫搬迁是新时期脱贫攻坚的标志性工程，是党中央、国务院交给农发行的重大政治任务。要将易地扶贫搬迁作为扶贫开发工作的重中之重，全力以赴做好易地扶贫搬迁信贷工作。一是整体推进。要紧紧围绕各省“十三五”易地扶贫搬迁规划，整体设计融资方案，支持各省全面完成搬迁任务；统筹考虑贫困搬迁人口和同步搬迁人口，全面满足易地扶贫搬迁项目的融资需求，确保项目顺利实施；按照市场化原则积极支持安置区后续产业发展，促进解决搬迁贫困户生产生计问题。二是统分结合。要根据国家政策和各省规划实际情况，采取省级投融资主体统贷和市（县）项目实施主体分贷相结合的方式，全面覆盖易地扶贫搬迁项目的资金需求。易地扶贫搬迁政府补助资金专项贷款由省级投融资主体统一承贷，严格按照规划确定的搬迁对象和人均贷款补助标准审批发放；易地扶贫搬迁项目贷款由市（县）项目实施主体分别承贷，支持的项目必须纳入省级规划或年度实施计划项目清单；切实做好易地扶贫搬迁政府补助资金贷款和项目贷款的衔接工作。三是精准落地。要按照精准扶贫的要求，建立贷款精准台账，确保易地扶贫搬迁贷款资金精准落实到县、到项目、到贫困搬迁人口，实现贷款支持对象精准。四是封闭运行。发挥农发行机构健全优势，为省级投融资主体和市（县）项目实施主体在农发行分支机构开立资金专户，签订资金监管协议，加强资金监管。严格落实贷前条件，按照项目实施进度发放贷款，加强风险识别和风险防范，确保专款专用，防止挤占挪用。五是保本经营。完善贷款利率定价，综合考虑资金成本、税费及风险准备等因素确定贷款利率水平，实现财务可持续。

　　精准对接基础设施、基本公共服务、民生工程、重点地区等领域金融服务需求，夯实贫困地区经济社会发展基础。一是要发挥好农业农村基础设施建设贷款对贫困地区的覆盖支持作用，结合贫困地区实际，单设办法、单设科目、统筹兼顾，积极支持贫困地区交通、水利、电力、能源、生态环境建设等基础设施。二是以整村推进为抓手，重点支持农村危房改造、人居环境整治、新农村建设等民生工程，加快改善贫困村生产生活条件，扎实推进美丽宜居乡村建设。三是健全和完善区域信贷政策，对连片特困地区、革命老区、民族地区、边疆地区，探索试点扶贫开发贷款整区域综合授信，在信贷资源配置、金融产品和服务方式创新、信贷管理权限设置等方面要予以倾斜，发挥政策性银行在解决贫困地区区域性整体贫困的骨干作用。四是尽快研究制订扶贫项目过桥贷款办法，对有稳定还款来源的重大扶贫项目，在有效防控风险的前提下，积极提供过渡性资金支持。

　　精准对接特色产业和专项扶贫金融服务需求，带动贫困人口脱贫致富。一是要立足贫困地区资源禀赋、产业特色，配合国家涉农资金统筹投入和贫困村“一村一品”产业推进行动，探索创新信贷支持模式，支持贫困村、贫困户因地制宜发展特色种养业、传统手工业、休闲农业、农村电商等特色产业发展，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地、现代农业示范区、农业产业园区建设，通过发展产业带动贫困人口精准脱贫、稳定脱贫。二是大力支持列入国务院扶贫办、国家能源局光伏扶贫规划，用于支持增加贫困地区建档立卡贫困村、贫困人口收入的光伏扶贫项目建设。三是积极支持全国旅游扶贫景区及其周边旅游扶贫重点村旅游设施，以及连通景区与贫困乡村的道路、车站、码头及停车场等基础设施建设，支持贫困村、贫困户依托贫困地区特有自然人文景观发展乡村旅游或参与旅游产业脱贫致富。四是深入研究资产收益扶贫机制，找好政策性金融信贷支持与资产收益扶贫的契合点，推动资产收益扶贫项目实施。

　　精准对接贫困人口就业就学金融服务需求，增强贫困地区自我发展能力。一是充分发挥自身依托国家信用筹集资金便利的优势，探索通过批发贷款方式，对地方中小银行、合作金融机构、小额贷款公司、扶贫投融资主体等主要扎根基层、服务贫困落后地区的金融机构和市县扶贫投融资主体提供融资支持，探索政策性金融撬动扶贫小额信用贷款、扶贫贴息贷款等直接服务贫困群体的有效形式，促进社会资金回流农村和贫困落后地区，增强贫困地区内生动力和发展活力，加快贫困群众脱贫致富。二是积极支持贫困地区农村中小学校标准化建设，改善基本办学条件；大力支持有专业特色并适应市场需求的中等职业学校、农民工职业技术教育实训基地建设，培养农民工职业技能，增强就业能力。■

　　作者系中国农业发展银行行长

　　（责任编辑　植凤寅）