中国政府资产负债表：2010-2014

　　“政府资产负债测度核算的理论方法与政策研究”课题组

　　《中国政府资产负债表: 2010-2014》是国家自然科学基金委管理学部2013年重点项目“政府资产负债测度核算的理论方法与政策研究”的阶段性研究成果。五年的年度核算数据显示，政府“家底”较为厚实，具备对经济发展加强影响和控制的深厚条件，也具备加大对外投资的基础，政府债务风险总体可控。政府资产负债核算也揭示出我国政府负债中间接融资占比偏高，负债结构有待进一步优化。此外，在经济下行周期中，资产价格波动对政府非金融资产估值影响也不容忽视。

　　政府资产负债表的基本架构

　　报表编制的依据与标准

　　目前国际公认的编制政府资产负债表的准则有联合国[微博]等机构制定的《2008年国民经济核算体系》（简称SNA）和IMF[微博]出版的《2014年政府财政统计手册》。课题组主要以这两个国际公认的准则为依据进行编制，并辅以参考国外主要国家的实践。

　　中国政府部门的内涵和外延与国外存在较大差异，政府资产和负债的统计覆盖范围与国外不尽相同，中国政府资产和负债对于经济和金融稳定性的作用机制与成熟的市场经济国家也有区别。因此，中国政府资产负债表的编制更多地是要考虑结合中国的实际。

　　机构部门核算的范围与层次

　　编制政府资产负债表首先要明确政府的定义及其包括的范围。我国政府资产负债核算的机构部门一般分为三个层次：狭义政府部门、广义政府部门和公共部门。狭义政府部门即通常所称的行政部门，一般由公共当局及其机构构成。广义政府部门由狭义政府部门和政府控制的非市场非营利机构所构成。我国的非市场非营利机构主要包括政府控制的事业单位、学会、协会等社团组织。公共部门由广义政府部门和公共公司构成。公共公司一般指政府控制的企业，我国包括公共非金融机构（国有企业）和公共金融机构（包括中央银行和国有政策性、商业性金融公司）。与2014年的报告相比，此次发布的核算结果，在金融公司中除了原来的银行、证券、保险三类机构外，增加了“其他金融企业”，包括四大资产管理公司（华融、长城、东方、信达）、信托公司、融资租赁公司等机构，核算范围更加全面。考虑到政府投融资平台的资产负债核算已经包括在事业单位和国有企业之中，且它是政府投融资涉及的事业单位和国有企业的所有资产和负债核算，政府投融资额只是其债务数额的一部分，单列政府投融资平台也难以厘清其存量的风险状况。因此，此次核算更新后，我们没有再单独虚拟一个“政府投融资平台”子部门。

　　资产负债核算工具的范围与层次

　　编制政府资产负债表的目的是要明确政府拥有的资产和承担的负债。我们研究的资产负债核算的工具范围和层次的设计原则是符合国际惯例；同时，结合我国国情，确保“不重不漏”。

　　资产一般分为非金融资产和金融资产两大类。非金融资产又分为固定资产、库存、贵重物品和非生产资产。固定资产又分为建筑物和构建物、机器和设备、在建工程和其他固定资产。需要说明的是，考虑到我国行政事业单位会计制度和政府资产特点，在建工程和公共基础设施这两个分类是在SNA分类基础上新增加的。非生产资产中的土地资源，仅核算国有农场、林场等农用的土地以及政府建设用地，集体及其他属性的土地没有纳入核算范围之内。其他非生产资产中的地下资产如石油、天然气、煤等，其他自然资产如非培育生物、水资源及电磁波谱和无形非生产资产，由于缺乏数据和难以计量，没有全部纳入核算范围，仅将国有企业拥有的油气等资源列入核算。

　　金融资产包括储备资产（货币黄金和特别提款权）、货币和存款、债务性证券、贷款和贷款性质的金融产品、股票和其他权益、保险技术准备金、金融衍生工具和雇员股票期权、其他应收/应付款、其他金融资产等九大类。金融负债的分类与金融资产分类相同。我国对国有企业和事业单位等的出资额较多，有的国家如日本单独列出一项，即出资额，核算政府投资金额，我国考虑与国际标准接轨，把它列入到“股票和其他权益”项内核算。

　　资产负债表的编制和修订说明

　　编制政府资产负债表的数据主要来自会计和统计报表，部分数据按市场价重新估值推算。鉴于行政单位执行的会计制度发生了变化，我们对政府资产负债表的表式做了修订，并进行了历史数据的追溯。

　　数据来源

　　政府资产负债表的数据来源除狭义和广义政府部门的部分非金融资产外，其余均来自会计和统计报表。为弥补基础存量信息的缺失，我们辅助开展了若干项专题调研。一是金融机构国有控股占比调研。二是因政府储备用地存量数据的缺乏，选取重点城市对当地政府储备用地存量及流量比例进行调查，便于通过储备用地流量推算存量数据。

　　表式修订

　　2014年我国行政单位开始执行新的《行政单位会计制度》。新制度对原制度中的资产负债科目做了一定程度的细分，并新增了政府储备物资、公共基础设施等科目。为了与新会计制度衔接，以及尽量实现数据不漏项的目的，我们对政府资产负债表的表式做了修订，在宾栏上增减了部分项目。一是在“固定资产”项下增加了“公共基础设施”和“公共基础设施在建工程”。前者与“房屋”并列一起归入“建筑物和构建物”，后者与原表中“在建工程”并列一起归入“在建工程”。二是将“其他固定资产”细分为“文物文化资产”“图书和档案”和“家具用具装具及动植物”三个子项。三是金融资产和金融负债项下不再单列对外资产和对外负债，在金融资产项下增加“储备资产”科目。

　　非金融资产估值

　　非金融资产中，房屋、公共基础设施、公共基础设施在建工程、土地资源按不同方法分别进行了重新估值。其他非金融资产如机器设备，是不断折旧的，大部分不会升值，用现值计入的意义不大，故直接使用会计和统计报表，取账面净值计入主表。

　　资产负债表编制

　　在搜集调查、推算估计补充完善各类基础数据之后，通过分解、归类、合并和轧差等方法，编制不同层次的政府部门资产负债表。

　　2010～2014年我国政府资产负债概况

　　资产负债规模持续增长，但增速放缓

　　资产总量快速增长。2010～2014年，政府部门资产负债扩张在支持经济稳增长中起到积极作用，在我国经济保持中高速增长的同时，政府资产规模也持续扩大。2014年末，我国公共部门总资产达到347.3万亿元，2010～2014年年均增长14.6%，快于同期经济增长，与GDP的比值由4.9扩大到5.5。分政府层级看，这5年间广义政府和狭义政府总资产分别年均增长9.3%和11.7%。

　　负债增速逐年回落。总负债增长趋势与资产基本一致，但随着经济进入新常态，加之为增强地方政府债务的可持续性、防范财政风险，我国加强对地方政府性债务的规范管理，公共部门总负债增速逐年递减。2014年末，我国公共部门总负债233.5万亿元，增速由2011年的26.6%逐年回落至2014年的13.2%，年均增长18.3%，快于资产增长。从政府层级看，公共公司是我国政府负债的主要承担者，而行政事业单位负债规模有限。其中，广义政府和狭义政府总负债分别年均增长14.2%和15.1%。

　　净资产规模稳步提高。2014年末，我国公共部门净资产达到113.8万亿元，2010～2014年年均增长8.6%，比同期GDP年均实际增速高0.6个百分点。广义政府和狭义政府净资产分别年均增长7.9%和10.9%。

　　资产类别较多，金融资产占比逐年提高

　　受职能不同影响，各部门拥有的资产类别差异较大。

　　公共部门资产中金融资产占比已经超过非金融资产。2010～2014年，公共部门非金融资产占比由52.5%逐年下降到49.7%，金融资产占比由47.5%稳步提高到50.3%。其中，公共部门的非金融资产主要是建筑物、构筑物等固定资产和以土地为主的非生产资产，2014年末，固定资产、非生产资产和库存在公共部门非金融资产中的占比分别为57.9%、25.1%和10.1%。金融资产主要是公共金融公司的贷款。2014年末，贷款和贷款性质的金融产品、其他应收账款、中央银行的储备资产在公共部门合并后的金融资产中占比分别为38.0%、17.9%和15.6%。

　　广义政府资产仍以非金融资产为主，但占比下降。2014年末，广义政府资产中非金融资产和金融资产占比分别为68.2%和31.8%，其中非金融资产占比较2010年末下降4.4个百分点。从资产构成看，广义政府的非金融资产中固定资产和土地占比更高，2014年末，固定资产、非生产资产在广义政府非金融资产中的占比分别为60.9%和38.4%；金融资产主要是国有企业权益，2014年末，股票和其他权益、货币和存款、其他应收账款在广义政府金融资产中占比分别为60.8%、25.8%和10.6%。

　　地方政府掌握了大部分的非金融资产。在我国政府掌握的大量资产中，大部分归属地方政府掌控，这些资产既包括公共基础设施等固定资产，也包括土地资产。2014年，地方政府及其控制的非市场、非营利机构总资产占广义政府总资产的75.6%，其中，地方政府及其控制的非营利机构非金融资产占广义政府非金融资产的91.6%。

　　狭义政府资产结构与广义政府类似。2014年末，狭义政府资产中非金融资产和金融资产占比分别为60.5%和39.5%。其中，2014年末，固定资产、非生产资产在狭义政府非金融资产中的占比分别为37.8%和62.2%，股票和其他权益、货币和存款、其他应收账款在狭义政府金融资产中占比分别为69.7%、23.6%和4.0%。

　　负债结构存在部门差异，融资结构持续优化

　　公共部门负债中货币和存款占比最高。2014年末，货币和存款、其他应付账款在公共部门合并后的总负债中的占比分别为42.3%、18.6%，占比较2010年分别下降9.2个和0.3个百分点；股票和其他权益在公共部门合并后的总负债中占比为11.7%，较2010年上升0.1个百分点。

　　广义政府的负债工具比狭义政府多了贷款和股权。2014年末，债务性证券、股票和其他权益、保险技术准备金、其他应付账款在广义政府总负债中的占比分别为31.2%、27.8%、20.3%和15.1%。

　　狭义政府负债主要是债券和保险技术准备金。2014年末，债务性证券、保险技术准备金、其他应付账款在狭义政府总负债中的占比分别为54.1%、35.2%和10.4%。

　　对政府资产负债表的分析判断

　　我国政府杠杆率仍有提升空间

　　2015年中央经济工作会议提出，要阶段性提高财政赤字率，为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。从我国政府资产负债表看，各层级政府净资产规模不断扩大，债务率总体可控，面对当前错综复杂的国内外经济发展形势，我国政府调控经济拥有较大回旋余地，积极的财政政策具有坚实的物质基础。

　　从扣除负债后的净资产看，2010～2014年，我国各层级政府部门净资产规模不断扩大，其中，公共部门净资产从81.9万亿元扩大到113.8万亿元，平均达到GDP的1.8倍，广义政府、狭义政府净资产也分别平均达到GDP的1.6倍和1.1倍。如果不考虑流动性相对较低的非金融资产，仅从净金融资产看，主要受公共非金融公司负债中的股票和其他权益、公共金融公司负债中的货币和存款等项目影响，公共部门净金融资产为负，但从广义政府和狭义政府看，净金融资产均保持为正，且2014年末净金融资产分别达到GDP的13.8%和26.5%，显示我国政府财政相当稳健。而对比IMF政府财政统计结果，2012年末，日本、美国、英国、加拿大和德国广义政府净金融资产占GDP的比例分别为-129.8%、-106.7%、-68.9%、-56.8%和-50.3%，中央政府部门净金融资产占GDP的比例分别为-146.7%、-91.1%、 -73.4%、-25.5%和-36.2%。

　　地方政府债务风险总体可控

　　政府资产负债表从不同维度描述了政府的负债总量、结构，以及资产负债匹配情况，为全面、客观认识地方政府债务提供了很好的工具。过去5年，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，大量基础性、公益性项目建设需要地方政府投入资金，在财税体制不够完善的情况下，地方政府普遍通过举债弥补资金缺口，从而造成地方政府债务增长较快。

　　但结合政府资产负债表，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。除了上述净资产、净金融资产较为充裕以外，一是资产负债率相对较低，但需警惕其上升趋势。剔除公共金融机构，汇总广义政府和公共非金融企业，资产负债率逐年上升，由2010年的51%上升到2014年的60%。二是流动性较好。2010年至2014年，我国公共部门金融资产占总资产的比重逐年上升，其中2014年达到50.3%。此外，在核算过程中，我们已经将流动性和偿债性作为资产核算的重要原则，对资产价值进行了审慎评估。

　　负债结构有待进一步优化

　　与国外相比，我国政府融资工具中，贷款等传统的间接融资工具占比相对较高，而国债和地方债占比相对偏小。2014年末，我国广义政府总负债中，债务性证券、贷款和贷款性质的金融产品占比分别是31.2%和5.3%。而从美国广义政府负债结构看，2012年末其总负债中非股票证券、贷款分别占总负债的76.8%和0.1%。

　　我国政府间接融资占比偏高的融资结构导致基础设施建设项目资产负债期限错配，增大了政府负债的流动性风险和利息负担，不利于政府债务结构的优化。同时，长期国债占比低、永续国债缺位也不利于债券市场的培育与发展，增大了人民币国际化的难度，与大国的国际地位和影响力不相符合。

　　资产价格波动对非金融资产价值产生较大影响

　　近年来，我国经济下行压力加大，GDP增速从2010年的10.6%逐步回落到2014年的7.3%，资产价格波动加大，尤其是办公楼平均销售价格出现下跌，对土地和建筑物等部分非金融资产价值冲击较大。反映在政府资产负债表中，政府部门的资产增速出现大幅下滑，2014年末，广义政府建筑物和构筑物价值较上年下降0.7%，而2013年则为增长9.9%；土地资源价值较上年增长4.9%，而2013年则实现37.3%的增长。

　　由于我国目前主要采用以收付实现制为核算基础的预算会计标准体系，预决算过程中难以客观、全面地考虑资产价格变动对财政的影响，而考虑到非金融资产在我国政府总资产中占据较大比例，资产价格变动对政府债务的稳健性的影响值得重视。（本课题为国家自然科学基金委管理学部重点项目课题，项目编号：71333014）■

　　（责任编辑　纪　崴）