林权抵押贷款在丽水

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　　林权抵押贷款在丽水

　　本刊记者纪崴

　　主持人的话：2013年11月12日，党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务成为中国金融体系发展的重要目标。早在2006年，浙江省丽水市探索性启动林权抵押贷款业务，开始了解决“三农需求大、融资难，城乡差距大、普惠难”的破冰之举。经过十年的实践，不断创新抵押物种类、创新信贷产品、创新风险防范和补偿机制，完善配套机制，形成了自下而上金融改革的“丽水模式”。本刊记者特别策划专题文章，采访中国人民银行金融研究所祝红梅处长、中国人民银行丽水市中心支行孔祖根行长、龙泉市农村信用合作联社宋武龙理事长，就丽水林权抵押贷款的创新和风险防范等问题进行分析，以期为其他农村地区开展普惠金融创新提供借鉴。

　　根据国家统计局的数据，2007年丽水农民人均纯收入为3869元，不到浙江省平均数据的一半；到了2015年，这个数据达到了13635元，增幅连续8年蝉联全省第一。这一变化，源于对“一棵树”的改革。

　　记者：什么叫林权抵押贷款？它的推出想要解决农村发展中的哪些问题？

　　祝红梅：林权抵押贷款业务，是指银行业金融机构接受借款人以其本人或第三人合法拥有的林权作抵押担保发放贷款。可抵押的林权包括符合条件的林木所有权、使用权和林地使用权。《中国银监会、国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》对于哪些林权可以用于申办林权抵押贷款有具体的规定。

　　2008年，为进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，国家决定全面开展集体林权制度改革，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，实现了家庭承包经营制度从耕地向林地的延伸和扩展。在此背景下，人民银行牵头制定印发了专门的指导意见，提出做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的一系列措施。其中林权抵押贷款作为一项拓宽抵押担保物范围的创新，主要是解决农村合格抵押品不足导致的贷款难问题，其目的和现在正在开展的“两权”抵押贷款试点是一致的，就是要唤醒农村沉睡的资源。

　　记者：丽水是如何想到将林权作为抵押物的呢？

　　孔祖根：丽水市林地面积2193万亩，森林总储积量约为8000万立方米，全市的森林覆盖率达到了80.79%，林业资源是非常丰富的。受《土地管理法》《森林法》《担保法》等法律相关内容限制，农户对林地没有完整物权，特别是不具备完整的所有权和担保物权，不能作为农民贷款的抵押物。农民守这片绿水青山却没法办理抵押贷款，这和“三农”巨大的资金需求产生了矛盾，严重制约了农业发展和农民增收，农民只能“望着大山感叹”。2006年开始，人民银行丽水市中心支行（以下简称“丽水中支”）在市委、市政府的支持下，牵头协调相关部门，尝试将森林、林木的所有权(或使用权)、林地的使用权，作为有效抵押物，一棵棵活树转变成了“活钱”“叶子变成了票子”，农民的资金需求得到了满足。

　　记者：丽水为林权抵押贷款的顺利实施提供了哪些制度保障？

　　孔祖根：为确保林权抵押贷款有序推进，丽水中支在工作推进中坚持制度先行，起草并通过提请市委、市政府出台、联合相关部门共同出台或自行出台等多种形式制定了一系列制度文件。2006年，市委、市政府印发了《关于推进森林资源流转工作的意见》；2007年，丽水中支与市林业局联合印发了《丽水市森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》，对林权抵押贷款业务进行了系统性制度安排；2008年，市政府印发了《关于加快金融业改革发展的若干意见》，对林权抵押贷款的财政贴息和风险补偿金政策进行了明确；2009年，丽水中支印发了《关于建立林权抵押贷款专项统计制度的通知》，对林权抵押贷款业务统计工作进行了规范；2010年，市委办、市府办联合印发了《关于全面推广“林权IC卡”进一步深化金融支持集体林权制度改革的若干意见》，对林权抵押贷款产权信息登记、价值评估等工作给予了制度安排；2014年，市委、市政府印发了《关于全面深化农村改革加快促进农民增收的若干意见》，出台对林权抵押贷款的财政奖励制度；同年，市中院印发了《关于为推进农村“三权”抵押工作提供司法保障的试行意见的通知》，确定了林权不良资产的司法处置程序；2015年，云和和龙泉分别印发了《关于全面推进生态公益林未来补偿收益质押贷款工作的意见》《龙泉市生态公益林补偿收益权质押贷款管理办法（暂行）》等文件，推进生态公益林补偿收益权质押贷款工作。至此，丽水已经形成了包含林权确权发证、价值评估、抵押登记、贷款发放、交易流转、司法处置、风险缓释、财政奖励等完善的制度体系，为林权抵押贷款的健康、有序发展奠定了坚实基础。

　　浙江南天木业集团是林权抵押贷款的受益者之一，它通过承包的方式共流转农户林地33900亩，2008年开始尝试申请林权抵押贷款业务，从农业银行和农村信用联社分别获得贷款2090万元和690万元，很大程度上解决了林业企业长期投资中面临的流动资金问题。农户通过出让林地的使用权，可以获得30%～40%的收益分配，同时将自己从林地中解放出来，还可以依靠务工获得更多的收入。这一“农户+工厂+基地”的做法，实现了农村、林地转入户和转出户多赢的效果。

　　记者：林权抵押贷款是个系统工程，涉及确权、评估、登记、抵押担保各个环节，如何保障林权抵押贷款的可持续性？

　　孔祖根：我们根据林权抵押贷款的特点，启动了丽水市森林要素流转平台建设，推动政府设立市、县两级林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心和森林资源调查评估机构：林权管理中心主要负责林权确认、林权初始登记、林权变更登记、林权抵押贷款登记备案，办理森林、林木和林地流转招标拍卖挂牌审查及合同备案，做好林权流转法律、法规和政策咨询服务等；森林资源资产收储中心主要负责森林资源资产的收储管理工作，对可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权非竞争性地进行收购并依法出让，并设立林权担保基金，为林权抵押贷款提供担保，分散林权抵押贷款风险；林权交易中心主要负责及时收集和发布林权流转交易供求情况、林权抵押和市场交易行情等相关信息，组织森林、林木和林地流转招标挂牌拍卖等交易，做好信息系统维护等；森林资源资产调查评价机构主要提供森林流转及相关林业中介有偿服务，实现企业化经营。这样我们就建立起从林权评估、登记、抵押担保到不良贷款处置的一整套制度。

　　记者：搭建好了平台，林权抵押贷款得以顺利开展。从2007年到现在，林权抵押贷款业务一共创新出多少品种？

　　孔祖根：为有效满足不同经营类型、不同资产状况的贷款主体的资金需求，2006年开展贷款品种设计时，丽水中支指导金融机构在全省首创了多品种林权抵押贷款产品：以解决千家万户林农小额贷款需求为主的林农小额循环贷款，以解决林业企业和生产经营大户的大额资金需求为主的林权直接抵押贷款，和以解决林业龙头企业、专业合作社和林业专业户的融资需求为主的森林资源收储中心担保贷款等多种贷款产品模式。此后，丽水中支结合实际，指导金融机构在原有基础上又先后创新推出了“林权+信用”“林权+担保”、林地流转经营权抵押贷款、生态公益林补偿收益权质押贷款等产品，目前，全市已经形成了7类林权抵押贷款产品，林权抵押贷款累计投放169.7亿元，惠及林农20余万人，最大程度实现了金融普惠。

　　记者：贷款利率也是大家比较关心的，农民融资贵问题有没有得到有效解决？

　　宋武龙：以龙泉市农村信用合作联社的林权抵押贷款品种为例，与1年期银行贷款基准利率相比，一般的信用贷款上浮28%；林权直接抵押贷款利率上浮50%，林权间接抵押贷款的利率上浮80%。而林权担保贷款由于只是由保证人出面做担保，并没有实际可以处置的抵押物，贷款利率相对高些，要上浮140%左右。相对于民间借贷，这个利率是农民可以接受的。

　　记者：林权抵押一旦出现不良贷款，处置起来比较棘手。这个问题如何解决？

　　宋武龙：的确是这样，一旦债权人或者担保人主张债权或者担保物权，债务人家庭或者村中的相关利益人群就会站出来，阻止债权或担保物权的实现。而且，就算是银行实现了债权主张，也没有办法处置。因此在实际探索中，我们创设组建农村村级担保组织。2014年3月26日，农村信用社和上垟镇花桥村合作，成立了全国第一家农村村级担保组织——惠农担保合作社。花桥村自筹担保资金60万元（后增至80万元），主要由该村二委委员、有积极性的村民自愿筹资。注册资金作为本行政村村民的贷款担保保证金存入农村信用社，实行封闭运行，农村信用社按最高不超过担保金的10倍向农户发放贷款。农户申请贷款时，由惠农担保合作社进行担保，农户用林地进行反担保。一旦贷款到期无法偿还，惠农担保合作社先代为偿还，后再向农户进行追索，这样林权只限于本村流转，或者农户与惠农担保合作社达成协议延期偿还。这种模式下，信用联社就能够保证林权抵押贷款的如期收回。这种模式比财政性资金、扶贫资金等出资模式更有利于严格管理和控制风险。而且有了惠农担保合作社后，农户贷款也得到了实惠。根据惠农担保合作社与农信社签订的《担保合作协定》，农村信用社发放由惠农担保合作社提供担保的贷款根据农户信用等级等情况实行优惠利率，利率按同期同档次基准利率上浮20%执行。比如2016年10月发放的贷款平均利率为4.64%，比基准利率上浮20%，比其他农户担保贷款少上浮112%以上。以10万元贷款计算，农户1年可少支付利息近4872元，减去需要上交给惠农担保合作社的担保手续费用1680元，农户仍可减轻融资成本3192元。现在花桥村村民小额贷款基本上以担保合作社担保为主，再也不用像以往一样为找贷款担保或抵押发愁了。据统计，惠农担保合作成立前，该村仅有88户村民贷款729万元，而惠农担保合作社成立后的贷款户数已达到142户，贷款金额为1317万元，贷款满足率由50%提高到98%，贷款覆盖面由25.88%提高到41.76%。农户通过将林权向惠农担保合作社做反担保，实现了“资源变资本”，发展了生产，过上了好日子。

　　孔祖根：农村惠农担保合作社只是丽水市林权贷款担保体系的一个部分。为分散处置风险，化解不良贷款处置难题，丽水市按照“政府主导、市场运作、规范运行、风险可控、巩固成效、稳步推进”的原则，在全市9个县（市、区）配套推进财政出资、行业协会组建、商业性运作、村级互助等“四级”担保组织体系建设。截至2016年10月末，全市已组建财政性出资的涉农担保组织3家，财政出资1.5亿元；行业协会担保组织9家；商业性担保公司20家；建立村级担保组织170家，累计为农户提供担保8.2亿元。

　　丽水在推进林权抵押贷款业务中，充分发挥农村信用体系、农村保险服务民生体系以及财政配套机制的重要作用，为林权抵押贷款的顺利开展营造良好的金融环境。

　　记者：推进农村信用体系建设，是破解当前农村贷款难、融资难问题最现实、最可行的举措。丽水市的信用体系建设在林权抵押贷款业务中发挥了哪些功效？

　　孔祖根：从2009年开始，丽水市全面启动农村信用体系建设，通过地毯式农户信用信息采集和信用等级评价工作，建成收录47.5万户农户，包括农户家庭信息、信贷担保信息、生产经营信息、资产负债信息以及社会信用信息等在内的农户信用档案，并免费向金融机构开放。这套不断更新的数据库在林权抵押贷款业务中发挥了重要作用，“整村批发、集中授信”是其中最为集中的体现。金融机构以信用村为单位核定授信额度，只要是村中的信用户，就可以根据信用状况非常便捷地、低成本地获得贷款，简化了之前贷前调查、资产评估等环节，农民获得贷款的时间大大缩短了。同时，由于信用状况良好的农户可享受随用随贷和利率优惠政策，这种正向激励机制重塑了整个农村的金融生态体系，“诚信”这一价值判断标准在丽水的农村大地上迅速回归，欠贷农户实现了从“要我还贷”到“我要还贷”的根本性转变，林权抵押贷款的不良率一直维持在较低的水平，只有0.13%，大大低于其他类型贷款的风险。

　　记者：农业靠天吃饭，对自然气候的抵抗力较弱，农业贷款的风险比较大，林权抵押贷款中如何破解这一难题？

　　孔祖根：丽水市依托保险服务民生示范区建设，大力发展农村保险业务，在全国率先开展“学平险”创新试点，在全省率先实现森林、水稻、油菜、禽类、自然灾害公众责任险等政策性保险县域全覆盖。在林权抵押贷款业务上，农业保险将林木纳入农业政策性保险的范围，以打包联保的方式由财政出资统一保险、统一理赔，在有效防范自然灾害对贷款业务影响的同时，没有增加农户的生产成本，农户保险的接受度较高。

　　记者：政府在推动林权抵押贷款业务中发挥着什么样的作用？

　　孔祖根：林权抵押贷款业务的顺利开展离不开政府的鼎力支持。除了出台系列文件推动该业务不断创新之外，政府还着力建立财政配套机制，明确由地方财政对执行基准利率的小额林权抵押贷款按基准利率的50%给予贴息；按照《浙江省银行业金融机构农业贷款风险补偿暂行办法》的规定（贷款增量5‰）给予风险补偿；对贷款年度余额新增部分，市、县（市、区）按2.6‰和6.3‰的比例对金融机构给予奖励。在这些激励机制的作用下，随着林权抵押贷款的业务不断深入，全市25家金融机构全部开办了林权抵押贷款，形成了“合作金融、商业金融、政策金融”全面参与林权抵押贷款的金融服务体系。

　　丽水市从林权抵押贷款业务起步，不断结合实践进行农村金融产品和服务创新，金融生态环境逐渐优化，实现了经济绿色发展。梳理这些经验，可以为其他地方提供参考。

　　记者：丽水林权抵押贷款实践之所以形成规模并产生效益，成功的关键在哪里？

　　祝红梅：丽水是全国较早开展林权抵押贷款的地区，贷款规模比较大，已经形成了比较成熟的模式和成功经验，并且将相关经验运用到丽水农村金融改革的其他领域。林权抵押贷款在丽水形成规模并产生效益，究其原因，除了自身丰富的林业资源为开展林权抵押贷款提供了基础性条件外，完善的配套机制建设也为开展林权抵押贷款提供了根本保障。农村金融产品的创新不是金融部门自身的事情，很多创新，特别是林权抵押贷款这类涉及抵押担保物的创新都需要完善的配套机制支撑。丽水针对林权资产确权难、价值认定难、资产保全难、流转受众面小、处置变现难的情况，建立起从林权评估、抵押登记、流转交易、抵押担保到不良贷款处置的健全平台，形成了包含林权确权发证、价值评估、抵押登记、贷款发放、交易流转、司法处置、风险缓释、财政奖励等完善的制度体系，为林权抵押贷款的健康、有序发展奠定了坚实基础。风险分担机制和农村信用体系建设有效降低了林权抵押贷款的风险和损失，激发了银行业金融机构开展相关业务的积极性。丽水建立了包括融资担保、保险、财政风险补偿的多方参与的风险分担机制，并且下大力气建设农村信用体系，使得林权抵押贷款的不良率保持在很低的水平，成为银行的优质资产。目前全市25家金融机构全部开办了林权抵押贷款，这与一些地区只有农村信用社等主要涉农机构零星开展相关业务的情况形成了鲜明的对比。

　　记者：这为全国开展林权抵押贷款提供了哪些启示？

　　祝红梅：结合在农村金融调研中了解的情况，我觉得有两个方面需要强调。一是有关方面，特别是地方政府要清楚，开展林权抵押贷款等金融产品创新需要一些基础性配套条件，如确权颁证、评估、抵押登记、资产处置变现等，这些工作是需要地方政府做的。二是要建立多方参与的风险分担机制，不能把全部的金融创新风险都交由金融机构承担。只有这样才能提高金融机构参与创新的积极性。

　　记者：未来林权抵押贷款还需要在哪些方面寻求突破，以更高程度地实现信贷支农，促进农村经济发展？

　　祝红梅：目前林权抵押贷款存在的主要问题，一是一些地区因为配套机制的不健全，林权抵押担保只能作为辅助担保物，没有发挥预期作用。二是从全国的情况看，林权抵押贷款的不良率偏高，影响金融机构放贷积极性。因此，需要按照上文所分析的，加强相关机制的建设。另外，国家正在陆续推进林业制度的一些改革，会对林权抵押贷款产生新的影响，也会产生新的需求。需要金融部门跟踪相关进展，探索开发适合的产品。■