地方政府债务置换的影响

　　地方债置换涉及银行资产结构的调整，且置换规模较大，会对银行资产的总体流动性和收益水平形成一定的影响

　　詹向阳  郑艳文

　　根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)的有关要求，2015年全年，财政部将下达总计3.2万亿元地方政府置换债券的额度，置换包括地方融资平台等在内的地方政府负有偿还责任的存量债务，以缓解政府债务集中还款的压力。地方政府债务置换标志着我国地方政府融资模式向市场化、规范化和透明化转变，对于商业银行优化配置贷款资源、增强风险管理能力具有十分积极的意义。但地方债置换涉及银行资产结构的调整，且置换规模较大，会对银行资产的总体流动性和收益水平形成一定的影响，因此商业银行有必要对地方债务置换问题进行全面分析和客观评价，积极作为，采取有效的应对之策。

　　地方债置换政策出台的背景

　　地方债置换的主要动机是化解地方政府融资平台的风险隐患。地方政府融资平台出现的根本原因是地方政府财权和事权的不统一。一方面，由于事权属地化管理，地方政府承担了从经济发展到社会管理等方方面面的事项，特别是在国际金融危机以及国内经济周期性调整的背景下，地方政府不得不在拉动当地经济增长方面付出更大的气力。但另一方面，地方政府的财权有限，主要的税收收入来自于一些税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种，又受到“不能自主发债、不能直接借款、不能提供担保”的“三不政策”制约，只能采取变通方式，由政府发起融资平台筹集资金，以解决事权压身和财权不足之间的矛盾。

　　应当说，融资平台是对地方政府投融资体制的一种改革和创新，但作为地方政府建设基础设施和投资公益事业的工具，在管理体制上天然具有政企不分的特征，地方政府直接介入平台企业的决策、投资和经营，平台缺乏独立性和自主性，如果公司治理失效，可能成为捆绑财政风险和金融风险的重要渠道。为彻底解决政府融资平台的风险隐患，规范地方政府的债务行为，新《预算法》和“43号文”在赋予地方政府发行债券融资的权利的同时，剥离了融资平台的政府性融资职能。对于已经发生的、政府负有偿还责任的融资平台债务，允许由新发行的地方债进行置换。

　　地方债置换政策出台的即时效应和长远意义

　　地方债置换有助于缓解地方政府债务集中还款的压力。根据2013年底的审计报告，地方债久期较短，2014～2016年为债务的偿还高峰期，其中2015年全年需要偿还的债务达1.86万亿元，占政府负有偿还责任的债务比重的17%；2016年需要偿还1.26万亿元，占比11.6%(见表1)。需要注意的是，由于这里反映的是2013年6月底的情况，之后新发生的地方政府性债务没有统计进来，因此，地方政府实际的还款压力可能更大。但从近几年宏观经济环境看，经济下行压力仍然较大，特别是房地产市场的降温，意味着地方政府的“土地财政”模式难以持续，财政赤字的压力会越来越大，偿还债务将更为困难。而通过债务置换，可以达到延长债务期限和降低利息成本的目的。

　　地方债置换可以防止在建项目资金链的破裂，避免国民经济增长出现断崖式下跌。根据监管机构的要求，各家商业银行近年来均收缩了政府融资平台贷款，但在当前各地固定资产投资需求量仍然很大，特别是在建续建项目资金需求量较大的情况下，“只堵不疏”的政策可能造成地方政府偿债风险、项目“烂尾”风险，不仅会导致金融机构风险水平的上升，而且会给予项目相关联的产业及企业带来影响，对经济发展形成连锁式冲击。地方债置换政策在“堵暗道”的同时“修明渠”，不仅可以有效缓释存量贷款的风险，而且为经济转型提供了所需的资金支持。

　　地方债置换有助于建立规范的地方政府融资机制和财政资金运作机制。一方面，地方债置换为建立市场化的地方政府融资机制奠定了基础。从设计初衷上看，政府融资平台应当是由政府发起、以市场化原则运作的，但在实践中，平台企业的融资行为往往由政府提供明确的或者隐含的担保，与真正的商业化、市场化尚存在较大差距。通过地方债置换，政府不再为平台企业担保和兜底，平台发生的资金借贷将由其经营性收入还本付息，而地方政府则通过债券市场为其融资，从而厘清了银行、政府、平台企业和投资者之间的关系，市场在资源配置中真正发挥了决定性作用。

　　另一方面，地方债置换有助于建立规范、透明的地方财政资金运作机制，为管控财政风险创造了条件。目前，对融资平台企业缺乏有力的监管，多头管理、各自为政的情况十分突出。一个突出的体现就是，2013年审计署审计后地方政府债务新增了多少，没有权威的统计数据发布。若信息不透明状态持续下去，政府债务风险累积，可能引发财政风险，进而传递到金融等其他领域，将对社会稳定造成不利影响。地方债置换工作首先要求完成对各地区政府债务的清理、甄别、审核、确认工作，并将各层级的政府债务上收至省级，纳入预算管理，从而可以健全地方政府债务管理体制，加强政府债务的集中统一管理。

　　地方债置换的基本规则

　　根据财政部、人民银行[微博]和银监会联合发布的《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，以及2015年已经发行的两批各1万亿元地方政府置换债券的情况，可以总结出地方债置换的基本规则。

　　置换的对象：所置换的应是审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金，不得用于付息，不得用于偿还应由企事业单位等自身收益偿还的债务。如果地方政府已经安排其他资金偿还的，可以用于偿还2013年6月底以后的新增债务。

　　发行方式：除了公开市场发行，还包括定向承销方式。对于地方政府存量债务中的银行贷款部分，面向债权人定向承销地方债予以置换，地方政府存量债务中向信托、证券、保险等其他机构融资形成的债务，也可采用定向承销方式，但并不强制。

　　限定价格的区间：发行利率区间下限不得低于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值，上限不得高于发行日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债收益率平均值上浮30%。

　　置换债的流动性：采用定向承销方式发行的地方债暂不可流通，以防止对债券市场形成冲击。

　　地方债置换对商业银行的影响

　　地方政府融资的“政府担保”不仅不具备法律有效性，而且个别地方政府财政风险过大，对平台的担保有名无实，银行的债权存在着悬空的风险。地方债置换意味着地方政府认领了其负有偿还责任的债务，对银行起到了风险缓释的作用。但银行业近年来高度重视融资平台贷款的风险，普遍对融资平台实施了统一授信、审批以及“名单制”管理，尤其是几家大型商业银行，融资平台贷款的门槛比较高，抵押充分，风险管理比较严格，地方债置换带来的风险缓释效应并不是很突出，但却会给资产负债管理、风险和收益水平带来一定的影响。

　　一是地方债置换的机制设计不清晰，造成了银行的潜在风险。置换债券和地方政府一般债券虽同属地方政府债务，但二者是分开管理的。前者不能转让流通，只由银行持有，后者则可上市流通。在经济下行的宏观大背景下，如果地方政府收支压力较大，无法偿还全部债务，为降低社会影响，必然会选择优先偿付一般债券，因此，置换债券的风险事实上是大于地方政府一般债券的。

　　二是银行在地方债置换工作中缺乏主动权，可能造成业务机会的流失。地方政府和银监会对平台贷款的认定口径不一致，而定向发债的主动权是掌握在省政府手中的，因此，部分置换贷款对应企业可能并不在银监会确定的地方融资平台企业名单上。笔者在某大型银行的省分行调研时发现，置换的贷款涉及该行53家客户，贷款金额为47.3亿元，其中银监会平台名单外的客户有24户，贷款置换金额13.22亿元。经过逐家比对，可以看出所置换的平台外贷款主要是那些现金流充分、收益潜力较大的一些项目。由于置换债券收益率低于贷款，因此地方政府很可能借贷款置换，降低地方优质企业、重点项目的融资成本。对于银行而言，这不仅意味着收益的损失，也会导致优质客户和业务机会的流失。

　　三是地方置换债的久期较长，会加剧资产负债错配的风险。地方债置换表面上看是将不易流动的信贷资产转化为了流动性较强的债券投资，但由于近两年地方置换债将密集发行，规模比较大，国家为了避免对债券市场的冲击，一方面规定置换银行平台贷款的地方债只能采取定向承销方式发行，另一方面不允许这部分地方债流通转让，债券的流动性完全没有得到体现。以2015年已经发行的2万亿元置换债为例，主要是为了解决财政短期内集中还本付息的压力，也就是说，被置换出去的贷款大部分是在2015年或者2016年到期的，久期较短。根据笔者在某银行省分行的调研，被置换出去的贷款的平均剩余期限为0.92年。而地方政府置换债券的期限则分别为3年、5年、7年和10年，加权平均期限为6.2年，贷款和债券的久期缺口达到了5年以上。近年来，随着资本市场的繁荣，各类投资品的增多，特别是互联网理财的兴起，商业银行存款短期化的倾向日益凸显。地方置换债券不能流通和久期较长的特征加剧了资产负债期限错配的问题，对资产负债管理提出了新的挑战。

　　四是地方置换债与贷款之间存在利差，会造成银行收益损失。我国的地方政府债券尚未形成市场化的价格决定机制，债券利率也无法反映各地方的财政实力、经济发展潜力以及信用环境的差异，甚至曾经出现过地方债收益率低于国债的情况。2015年的置换债发行虽然明确规定了利率区间的上下限，但即使按上限计算，置换债利率仍与贷款利率之间存在着差距，会造成银行收益的损失。根据财政部发言人的说法，发行1万亿元地方政府债券置换存量债务，每年节年省利息500亿元，如果按照2013年的审计报告，银行贷款在地方政府债务中的占比为56.56%，就意味着其中银行承担的损失可能会达到282亿元。

　　五是如果缺乏足够的项目储备，会造成业务空间的萎缩和资金利用率的下降。政府融资平台贷款的置换，意味着银行贷款余额在短期内会出现集中下降的情况，年初确定的贷款规模将会出现空缺。如果不能尽快挖掘到新的潜力客户，开发出兼具安全性和收益性的贷款机会，就会对业务和收益形成冲击。但在当前，受宏观经济环境影响，有效贷款需求不足，一些新兴企业和部门尚未培育成熟，要实现客户结构的顺利转换和业务的接续推进，存在着一定的困难。

　　而地方政府债务置换工作的制度安排也加剧了商业银行资产和贷款摆布的难度。当前，定向发债置换债务清单由省政府确定，银行完全不了解哪些客户被纳入了政府债务系统之中，也不清楚地方政府置换债的发行进度安排，因此无法进行前瞻性的贷款管理。

　　对策建议

　　地方债置换是解决政府过重债务负担和化解财政风险的重大举措，商业银行既应履行社会责任，又是金融安全网的重要组成部分，应当积极参与其中。为尽量降低地方债置换对商业银行收益和流动性的影响，提出以下几点建议。

　　改进地方债置换的制度流程

　　一是建立“总对总”的工作机制及规范透明的地方置换债发行机制。目前的地方债置换是各地分头行动的，很不规范，建议国家相关部门按照股改上市前不良贷款剥离的做法，由各省政府向各银行总行提供纳入地方政府债务系统的客户名单以及地方置换债的发行进度安排，一方面确保行动统一，既符合国家政策要求，也避免了相关风险，另一方面也可为商业银行充实项目储备和配置贷款资源提供足够的时间窗口。二是建立地方置换债的市场化价格决定机制。为此，首先要尽快改变地方债“行政摊派”式的发行方式，避免将银行认购地方债的额度与财政存款或其他财政类业务挂钩，真正建立自由竞价的机制。三是推动地方置换债的流通流转，打通置换债与其他地方政府债券的市场。可以先在银行间市场上放开，随着试点的扩大，置换债可以由银行等金融机构逐步推广到机构投资者，最后放开至个人投资者。四是允许银行以置换债为抵押向人民银行申请低息无息再贷款，以满足存款紧张时资产和负债平衡的需求。

　　把握风险管理底线

　　地方政府债务置换过程中，要避免个别地方政府或者平台企业逃废银行债务，将财政风险转嫁给银行。一是要严格遵守国家的相关规定，认真核实列入各地政府置换计划的平台贷款，防止一些非平台债务“搭便车”，借机降低利息成本。二是坚持“利随本清”的原则，地方债置换明确规定不得用于付息，因此在置换过程中，必须与借款人逐笔落实截至还款日前的利息资金，对提供付息资金有困难的借款人，要积极与当地政府进行协商，由地方财政协调资金确保利息按期支付。三是对于政府或有债务，也就是政府负有担保责任和救助责任的债务，由于其不在地方债置换的范围里，因此要积极联系当地政府，了解这部分债务涉及的借款企业和贷款项目，尽快落实还款来源、担保或抵质押条件。四是已签订合同的融资平台在建项目贷款，随着融资平台的改制，这部分债务作为企业债务将与地方政府脱钩。因此，商业银行既要按照政府要求继续提供支持，也要高度重视其风险，维护好自己的所有债权。

　　挖掘培育新的增长动力

　　地方债置换是推动商业银行业务结构和客户结构转型，培育多点支撑和混合动力的经营布局的契机，商业银行要抓好这个机遇。

　　一是要适应实体经济发展需求，积极开拓消费、民生、现代农业等经济新常态下最具增长潜力和发展活力的信贷领域，培育构筑起新的信贷蓄水池，填补地方债置换带来的信贷“窟窿”。二是以PPP、债券承销等新型融资方式为突破口，探索“商行+投行”“表内+表外”业务模式，继续支持国家的重点工程项目，把握“一带一路”、新型城镇化建设、“三个支撑带”等国家层面战略规划中蕴含的机遇。三是要切实改变“垒大户”的客户发展模式，高度重视零售客户和小微企业客户的基础性作用，充分利用互联网和大数据技术、商圈关系网、供应链挖掘客户资源，做好客户的甄别和分层，深入推进客户结构的优化。■

　　作者单位：中国城市金融学会，詹向阳系秘书长；中国工商银行城市金融研究所

　　(责任编辑  贾瑛瑛)