杨 涛
央行[微博]刚刚公布了《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），对于第三方支付机构来说，《办法》的影响主要集中于其支付功能、支付附加金融功能、清算功能三方面。
首先就支付功能看，经过多次讨论之后，《办法》对最初的限额管理有了较大放松，并且不是按照网络账户转账和消费的交易行为，而是根据实名制强弱的账户性质来确定额度，这是比较积极的变化。客观地说，现有额度标准能够适应习惯用支付账户余额进行消费支付的多数居民需求。
其次，就支付的金融功能拓展来看，《办法》规定“支付机构不得为金融机构，以及从事信贷、融资、理财、担保、货币兑换等金融业务的其他机构开立支付账户”，“支付机构不得为客户办理或者变相办理现金存取、信贷、融资、理财、担保、货币兑换业务”，这些都是为了避免金融和类金融机构由于资金流动难以监控而形成依托支付账户的“封闭循环”。在支付机构缺乏与银行类似的监管约束情况下，避免支付账户成为全功能“银行账户”，实现事实上的“金融混业”，从而带来风险的积累和信息的不透明，这些规定在当前有其合理性。应该说，《办法》对于目前处于制度空白区的某些依托支付账户的互联网金融活动，确实会产生一定影响，例如P2P网贷、第三方理财、融资租赁等通过支付机构账户开展的资金管理。
最后，就利用支付账户进行转账的交易来看，确实会受到限制。实际上，《办法》的直接目的就是避免在支付机构的备付金账户里沉淀太多的资金，从而应对监管者和支付机构自身都面临的这把“达摩克利斯之剑”。间接来看，这可以使得部分支付机构账户体系的“隐形”清算结算功能弱化，转而被改造和纳入已经放开准入和逐渐规范的银行卡清算市场。
总的来看，《办法》的核心在支付账户的交易限额、账户强弱实名的验证渠道、支付信息验证的责任主体几方面。一方面，对于拥有账户体系的支付机构，促使其回归支付通道的本质，另一方面，更多地约束行业中小支付机构的行为。应该说，这些规定对于消费支付的活动影响不大，但对于基于支付账户的转账和投资理财都有一定影响。
我们认为，在当前零售支付工具快速发展、非银行信用支撑的电子支付账户变得更加复杂的情况下，《办法》是一种过渡性的合理选择。
首先，当前第三方支付行业已经到了必须加强监管的地步。一方面，虽然第三方支付市场发展迅速，但是在大量拥有牌照的机构中，许多机构业务规模较小，难以实现可持续发展，内部控制也较弱，由于缺乏有效的退出机制，整个市场呈现“鱼龙混杂”的状况。另一方面，由于行业秩序混乱、功能定位模糊、支付服务消费者的安全意识不够，而且存在各种“合谋”利用监管漏洞的行为，使得整个行业乱象频发，风险已经呈现集聚状况。在此背景下，启动新一轮旨在加强行业安全的监管制度建设是非常有必要的。
其次，对于支付效率与安全这一对“跷跷板”，监管思路也并非一成不变，而是随着形势变化有所侧重。例如，过去欧美对于非银行支付机构的监管都比较严格，比较而言我国则相对宽松。2014年以来，美联储和欧央行都更加重视提升支付体系的效率，并更加积极地应对移动支付等新兴电子支付的挑战。当前，我国监管部门对安全的重视甚于效率，这是对之前宽松度“过犹不及”的调整。如果将来外部条件有所变化，则可以重新回到效率与便捷优先的轨道上。为此，在以《办法》引导支付市场规范发展的同时，也需要尽快推动支付清算体系的法律法规“补位”、市场架构的健全、动态监管及协调机制的建设、支付文化与消费者保护的强化等，从而尽快缩短改革过渡和探索期，达成支付体系发展的战略“共识”，在更加良好的支付生态环境下推动零售支付服务效率的提升。
最后，从全球来看，第三方支付承担的功能基本都是小额支付通道，只有在中国突破了小额的范畴，原因就是支付机构清算功能和投融资功能的结合，造成大量资金沉淀。这些都是由过去中国金融体系和零售支付体系的服务不到位所造成的。长远来看，伴随电子支付法制环境、监管环境和行业秩序的进一步完善，加上在金融市场化与支付清算市场适度竞争的环境下，以及利率市场化改革背景下的民营网络银行探索等，第三方支付机构可能会回归到小额支付上去，也可能在规范环境下进行机构转型和金融功能转换。
当然，伴随改革的逐步推进，将来支付账户资金大量沉淀的可能性也会下降，那么由监管进行限额管理的政策应该逐渐退出。一方面，由于支付服务消费者的素质提升，应更多由客户来把握消费支付安全；另一方面，即便是在众多国家都未由监管部门来设定限额，也有许多支付机构主动根据支付场景特点进行额度约束，因为在包括反洗钱、反黑色交易等强有力的监管压力下，支付机构也有充分动力做好真实交易监督、风险控制和压力测试。
因此，我们对于《办法》需要理性看待，一方面要避免各种误读和夸大，其中许多规定在当前是不得已而为之，另一方面应尽可能缩短改革过渡期，寻求进一步完善监管模式的思路。
如何完善网络支付监管？
首先，从短期来看，《办法》作为征求意见稿，某些细节仍然可以商榷。第一，在关于账户实名制的落实当中，对综合类和消费类账户所需的外部验证渠道，还没有加以明确。对此，就外部渠道的数量和内容来看，还可以继续探讨和细化，并且充分考虑现实中的可操作性及消费者便利性。第二，关于相关账户限额的规定，究竟多少是比较合适的，仍然缺乏有效的评估，短期内可以根据各方意见进一步商榷。长期来看，应推动相关政策影响及风险评估的量化分析，推动支付行业数据信息的整合与公开，从而使得政策效果更加“精准”，政策意图更能够得到公众认可。第三，由于第三方支付企业的发展已经出现“两极分化”，行业领先企业与落后企业之间的内控能力、业务风险积累程度、规模经济特征都不同，因此可以根据不同支付机构对于系统性风险的影响，考虑暂时实施分层的监管机制，从而实现“奖优罚劣”。第四，无论是零售支付的客户体验与场景建设，还是服务于新兴互联网金融企业方面，部分支付机构已经走到了国内外前沿。相比而言，银行业如果故步自封，则在同类支付业务监管趋于一致的背景下，即便仍有资源优势，也可能在未来的激烈竞争中逐渐落后。由此看，政策引导的重点之一，也包括继续倒逼银行业的改革，以及推动银行与支付机构的双赢发展。
其次，从全球性、长期性视角看，应该逐渐跳出银行和第三方支付的机构分立，逐渐从新兴电子支付本身来看问题。因为当前，各国都出现了零售支付产业既竞争又融合的趋势，不仅难以把线上和线下产业模式简单区分开来，而且越来越多的网络电子支付业务和产品也很难按照传统分业监管思路来应对。尤其是在人们还讨论PC互联网支付时，更多人看到了移动支付时代的快速到来。从技术上看，新兴电子支付产品的“独门秘籍”逐渐减少。从监管者来看，或许需要集中于产品本身的支付特征、风险特征、技术标准，而非着眼于不同的支付服务提供主体。
需要关注的是，网络支付将带来三方面的新融合。一是功能融合。即在支付工具创新的基础上，金融交易的搜寻成本、匹配效率、网络外部性、交易成本都发生变化。依托支付清算功能创新，其他资金跨期配置、风险管理、信息管理等金融功能都将进一步融合。新兴电子支付在有效解决普惠金融困局的同时，对于整个产品与服务层面的“混业”将产生巨大推动作用。二是制度融合。在我国特定的市场化转轨期，也是支付清算新旧制度与规则的磨合期，会带来许多交易的不确定性，以及各种“体制套利”机会。这种新旧制度的融合与过渡是短暂性的，随着金融市场化的推进会弱化。基于零售支付大数据的应用，可以对于信用、风险控制等带来积极影响，从而降低制度摩擦成本。三是技术融合。作为最重要的金融基础设施，支付清算技术的变革，将带来其所承载的金融资金转移配置方式的深刻变化，引起货币流、商品流、信息流、资产与证券流的大融合。无论是零售支付的交易、清算、结算的实时化效率提升，还是分布式支付清算模式的前景，都使得更高层面上的效率与风险平衡成为可能。
总之，当前全球零售支付都在遭遇新技术的冲击，并且深刻改变着金融基础设施的布局，能否处理好短期系统性风险控制与长期发展效率之间的平衡，对于各国监管部门来说都是巨大的挑战。■
作者系中国社会科学院金融研究所研究员
（责任编辑 张艳花）
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