金融安全网的第四支柱

　　孙天琦

　　当前需要未雨绸缪，结合次贷危机的教训，基于我国实际，不断完善我国金融行为监管体系，加强金融消费者保护，打造有效的金融安全网第四支柱

　　金融业行为风险、行为监管和金融消费者保护

　　金融业行为风险包括零售业务的行为风险和批发业务的行为风险。零售业务的行为风险是金融机构零售业务行为给消费者带来不良后果的风险，比如隐瞒产品信息、销售误导/欺诈、个人金融信息泄露、歧视消费者以及不当债务催收等，这些风险有的以个案形式出现，有的也会在行业内大面积发生。批发业务的行为风险(操纵LIBOR、操纵汇率等)在于批发市场参与者的不诚信行为具有传染性，会损害整个市场的诚信度，而且可以传递到零售市场。

　　行为监管主要是指监管部门对金融机构具体经营行为的监督管理，比如打击操纵市场和内幕交易、信息披露要求、反欺诈误导、个人金融信息保护、反不正当竞争、反洗钱、提升供求两方的诚信意识等等。行为监管既规范金融机构和自然人消费者之间交易时的行为（这里主要是一般所指的金融消费保护），也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间交易时的行为，比如操纵同业拆借市场利率、操纵汇率等就属于行为监管的内容，但是行为监管的很大一部分工作是金融消费者保护。行为监管可以维护消费者对金融市场的信心，维护金融稳定。

　　传统金融安全网三支柱忽视了行为监管与金融消费者保护

　　过去一般认为金融安全网主要有三大支柱，即央行[微博]最后贷款人、监管机构的审慎监管和存款保险制度。从次贷危机的教训看，仅仅有这三大支柱是不够的。

　　从工作性质看，审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险，维护金融体系稳定，制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力、公司治理等审慎指引，定期组织现场检查，监测、评估其风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。可以看出，审慎监管与行为监管、金融消费者保护既有互补性，也有工作重点、分析技术、知识结构要求等方面的差异性，还有潜在冲突的可能。

　　次贷危机反映出，国际上很多金融监管部门擅长审慎监管，重视审慎监管，但是容易忽视行为监管，忽视金融消费者保护，甚至出现如世界银行[微博]报告指出的，金融消费者保护工作在很多地方成为“没人疼的孩子”（Unwanted Child）。比如：很多人认为资本充足率、拨备覆盖率等各项审慎监管指标好，机构就稳健、安全，不太重视金融消费者保护和行为监管。次贷危机证明这种观念是错误，因为次贷危机前，各大机构各项审慎监管指标都表现良好，但是隐藏在其背后的大面积侵害消费者权益的行为，最终恶化了财务指标，进而恶化了审慎监管指标，甚至导致有的机构破产。

　　有效的行为监管和金融消费者保护能够把风险管理、风险监管甚至金融稳定的关口大大前移。审慎监管与行为监管（金融消费者保护）不能顾此失彼，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度强化两者之间“互补”的关系，避免“冲突”的发生。

　　次贷危机发生后，针对危机暴露出来的金融监管的问题，国际消费者联盟、二十国集团、金融稳定理事会、世界银行、国际货币基金组织[微博]等国际组织发布了加强金融消费者保护的指引，如二十国集团的《金融消费者保护高级原则》、世界银行的《金融消费者保护的良好经验》等。很多国家也出台了一系列的金融监管改革法案，对金融监管体系进行改革，重点之一就是强化行为监管和金融消费者保护。

　　比如，危机后英国出台了系统性金融监管改革法案——《2012年金融服务法案》，该法撤销了FSA，即抛弃了“金管会”模式，新建了三个新型监管机构，重构了英国的金融监管体系：一是在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），负责宏观审慎管理；二是设立审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA），负责存款机构、保险机构和系统重要性投资银行的审慎监管，即负责银行、证券、保险的审慎监管；三是设立金融行为监管局（FCA），主要负责银行、证券、保险行业的行为监管和放贷公司、债务催收公司等部分机构的审慎监管。

　　FCA于2013年4月1日正式开始运作，直接对英国财政部和议会负责，承担金融消费者保护职能，负责约65000家金融业零售类和批发类机构的行为监管和PRA监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。FCA致力于促进市场竞争，强调把保护金融消费者权益作为金融机构运营的核心，采取更为主动和强硬的预防性监管方法，对金融服务风险进行有效干预。

　　美国的金融监管体系不同于英国。危机后金融监管改革过程中，在如何加强金融消费者保护这个议题上，民主党、共和党以及相对应的政府干预学派、自由市场学派等不同力量激烈交锋，华尔街金融利益集团积极进行院外活动，最终各方相互妥协，朝“双峰”模式走了半步，成立消费金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），主要负责总资产100亿美元以上的银行机构的消费者保护以及放贷机构、债务催收机构的消费者保护等（证券、保险以及总资产100亿美元以下的银行等由其他部门负责），开启了相对独立的行为监管模式。

　　根据世界银行对114个国家的调查，英国、美国等一些高收入国家设立了专门的金融消费权益保护机构，即实行审慎监管和行为监管相互独立的“双峰”监管模式，这类国家正在不断增多。

　　但是大多数国家目前仍由审慎监管当局负责金融消费权益保护，最为常见的模式是多家分业监管机构负责各自行业的金融消费权益保护工作。约四分之一的国家由金融监管当局与一般性消费者保护机构共同承担金融消费权益保护职能。

　　行为风险会导致单个金融机构的声誉风险，甚至会损害整个行业的声誉和社会形象，侵蚀消费者对金融体系的信任、信心，也会影响股东权益，影响金融机构的盈利性，威胁到资本充足率，进而引发审慎监管的关注，所以即使没有行为监管职责的审慎监管者也越来越关注行为风险和金融消费者保护。

　　世界银行关于行为监管的研究报告指出：虽然“双峰监管”模式有很大优势，但低收入国家和小国家的审慎监管和行为监管由一个机构负责更具可行性。同时强调，由于审慎监管和行为监管的内在冲突，行为监管的政策制定一定要独立于审慎监管，在有详细的行为监管手册和足够培训的前提下，行为监管可以由审慎监管人员来具体完成。

　　加强宏观审慎管理、微观审慎监管和行为监管（即金融消费者保护），是次贷危机后国际金融监管改革的三条主线。

　　笔者认为，金融安全网传统的三大支柱框架是有局限性的，仅仅强调审慎监管是不够的，行为监管和消费者保护被忽视也会引发系统性的、全球性的金融风险。必须重视行为监管和金融消费者保护，构建金融安全网第四支柱。

　　构建行为监管体系，打造我国金融安全网第四支柱

　　目前我国金融业发展迅速，金融产品日益丰富、复杂，越来越多的金融消费者直接或者间接参与着金融交易。我国一直非常重视金融消费者保护工作，但也面临立法滞后、法律赋予的比较硬的工作手段缺乏、重审慎监管轻消费者保护、金融机构违规处罚太轻、行为监管能力储备不充分、人力资源不够、金融机构行为风险管理滞后、消费者金融素养不高等问题。

　　我国最后贷款人机制、微观审慎监管体系加上存款保险体系的启动，意味着传统金融安全网三大支柱趋于完善。当前需要未雨绸缪，结合次贷危机的教训，基于我国实际，不断完善我国金融行为监管体系，加强金融消费者保护，打造有效的金融安全网第四支柱：第一，推动金融消费者保护专门立法。第二，在监管架构的研究中，重视对行为监管体系的研究与设计，形成审慎监管与行为监管有效互补、相互促进的监管机制。系统研究次贷危机后英国抛弃“金管会”模式的原因，结合我国实际不断优化我国金融监管体制。旧版金融安全网框架必须升级到新版，增加行为监管和金融消费者保护这一第四支柱，当然也要重视宏观审慎管理。第三，建立预防性的事前主动保护和事件驱动的事后保护相结合的行为监管体系。提升行为监管能力，严格监督检查，重罚违法违规行为。建立知情人举报机制，加大对举报者的奖励力度。第四，建立地方政府负责的融资相关行业的行为监管体系。第五，重视金融消费者教育，提高消费者风险识别能力。重视市场诚信度建设，促进形成金融机构诚信经营、消费者诚实守信的良好环境。适当提高包括监管部门在内的政府相关部门的风险容忍度，避免事事兜底，减少道德风险的发生。第六，建立政策执行和政策效果的独立第三方评估机制，确保好的监管政策能够落地。第七，推动世界银行和IMF[微博]把行为监管和金融消费者保护纳入FSAP评估框架之中，使评估更加全面、可靠。■

　　作者系中国人民银行[微博]金融消费权益保护局副局长

　　（责任编辑　刘宏振）