英国金融监管体制改革路径

　　文/陈宇  叶睿  中国银行业监督管理委员会人事部人才教育处(智力引进办公室)

　　载于《中国银行业》杂志2015年第7期

　　【编者按】

　　2008年国际金融危机以来，国际监管改革在理念、技术等方面取得很大进展，各主要国家地区对金融监管体制机制进行了大刀阔斧的改革，以适应金融创新和风险防范的需要。通过观察，我们发现不同国家和地区的改革具有某些共性，例如提高监管强度、加大行为监管力度、增强审慎监管的前瞻性等，值得我们认真分析、合理借鉴。为此，《中国银行业》杂志从本期开始连续五期为读者呈现“国际监管体制改革参考”系列文章，分别介绍部分国家和地区的监管体制改革进展。

　　针对金融危机暴露出的英国在监管体制机制方面的诸多不足，英国于2012年颁布了新的《金融服务法案》，对监管体制进行了大刀阔斧的改革。此次改革撤销了原来负责金融监管的金融服务局，在英格兰银行内部设立了金融政策委员会，并开启了包括审慎监管局和金融行为监管局的“双峰监管模式”，目标在于有效防范金融系统性风险。

　　英国监管改革开启双峰监管模式

　　英国本次监管体制改革主要集中在两个方面：一是在英格兰银行内部设立金融政策委员会，负责维护整体金融稳定。金融政策委员会关注金融系统整体情况，识别和评估系统性风险。具体职责包括：每半年发布一期金融稳定报告；向审慎监管局和金融行为监管局做出指令；统筹监管协调，向英格兰银行、财政部、审慎监管局和金融行为监管局提出政策建议；在必要时还可采用逆周期资本缓冲等宏观审慎工具。金融政策委员会共11名成员，由英格兰银行行长担任委员会主席，成员包括英格兰银行分管货币政策、金融稳定和兼任审慎监管局局长的三位副行长；负责金融稳定政策与风险的执行理事；金融行为监管局局长；4名外部成员和来自财政部的代表，其并无投票权，但可提出建议。

　　二是此次改革将原先负责金融监管的金融服务局撤销，一分为二，成立审慎监管局和金融行为监管局，即所谓的“双峰监管模式”。审慎监管局附属于英格兰银行，但是享有较大的独立性，其局长由英格兰银行分管副行长担任，以提高被监管机构安全性和稳健性为首要目标，负责对吸收存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管，目前监管机构数约为2000家。

　　金融行为监管局负责对所有在英金融机构进行行为监管，还负责对审慎监管局监管范围外的金融机构(多数为小型金融服务机构)进行审慎监管。此外，金融行为监管局还是英国上市事宜的监管当局，自2015年起还将被赋予监管支付服务的职责。在监管合作方面，金融行为监管局与审慎监管局相互独立，各自制定和执行监管政策，同时又保持密切合作，并接受金融政策委员会的协调。双方有诸多合作协调机制，正式机制包括签署备忘录，明确咨询义务等事项；互派人员参加董事会；召开监管联席会议等。非正式机制主要是工作层面上进行日常的对话和接触，共享工作计划等。

　　金融行为监管局作为独立机构运行

　　金融行为监管局作为独立机构，直接对英国财政部和议会负责，以确保相关市场运行良好为战略目标。目前，受金融行为监管局监管的机构总数约为7万家，其中多数为中小型金融机构。

　　同审慎监管局等其他监管机构一样，金融行为监管局工作经费不由英国政府提供，而是来自于向业界征收的监管费。监管收费标准根据金融行为监管局制定的预算而定，并接受财政部监督，若监管收费过高或有不正当开销，财政部可责成其退回部分监管费。

　　金融行为监管局高度重视监管队伍建设和监管技能匹配，根据监管工作需求招聘经验丰富的从业人员。在工作人员层面上，平均薪资为市场水平的75%，并通过更好的工作模式和工作生活平衡以吸引和留住人才。目前，金融行为监管局共有员工3000人左右，其中直接从事监管的有675人。

　　金融行为监管局重点关注三大领域

　　消费者权益保护、市场诚信与市场竞争是金融行为监管局三大关注领域。金融行为监管局致力于提供适当程度的消费者权益保护，通过行使法律赋予的刑事诉讼权提高英国金融体系诚信度及促进有效市场竞争以维护消费者权益。

　　消费者权益保护中很重要的一点就是妥善应对消费者投诉，这也是本次金融危机以后全球范围内监管愈加关注的领域。金融行为监管局不直接处理具体消费者投诉案例，而是出台详尽的监管指引，明确金融机构的主体职责，详细规定金融机构处理消费者投诉的具体操作流程。金融行为监管局还要求金融机构按指定格式定期上报消费者投诉案件的数量和处理结果，并向公众发布各家金融机构遭受投诉情况等相关信息，通过舆论监督的方式督促金融机构公正对待消费者，改善金融产品和服务。

　　另外，金融行为监管局也在其网站上发布金融消费投诉指引，引导金融消费者按照规定的步骤表达诉求。首先，消费者应以书面形式向金融机构提交投诉。金融机构在接到消费者投诉时需严格按照金融行为监管局的监管要求进行处理，包括以书面形式告知已收到投诉，且需在8周内以书面形式做出回应，告知投诉处理结果等。

　　其次，消费者若不满意金融机构的投诉处理结果，可向金融监察服务机构寻求帮助。金融监察服务机构是依照英国《金融服务和市场法案》成立的独立法定非盈利机构，负责处理金融消费者和金融机构之间无法妥善处理的纠纷。金融监察服务机构在协调纠纷时保持独立公正，提供服务而不向金融消费者收取任何费用，其经费来源主要是每年向金融机构收取的费用和处理单个案件时收取的手续费，通常自第25例案件后开始收取费用，且每笔收费为550英镑。为更好履行职责，金融监察服务机构与金融行为监管局等英国监管当局及其他有关政府机构签订备忘录。

　　最后，作为最终解决方案，若消费者对金融监察服务机构的处理结果依然不满意，可向法院提起诉讼。

　　金融行为监管局主要采取的四种监管方式

　　金融行为监管局秉持的理念是拥有前瞻性的视野，力求发现问题及早介入，处理问题标本兼治，主要监管方式如下：

　　一是制定“允许行为清单”。金融行为监管局制定了“允许行为清单”，金融机构如果有意愿开展清单中所列业务，均需获得金融行为监管局授权。申请时，需满足一系列条件，如营业机构所在地、监管当局是否具备相应的监管资源和技能、商业模式是否合适等。对于大型机构的某些重要岗位，任职人选还需报金融行为监管局同意。由于英国是欧盟成员国，因此还需执行“欧盟通关政策”，若中资银行在欧盟成员国获得分行许可，则在欧盟其他成员国跨境开展获批业务或设立分行不需再次申请重新获得许可，只需分行所在国监管当局通知第三国监管当局即可。

　　二是制定详细的监管手册。金融行为监管局制定了详细的监管手册，明确11项监管原则和相关细则，主要包括：诚信、技能与专注力；管控、财务审慎、市场行为、消费者权益、客户沟通、利益冲突、客户信任关系、客户资产、与监管当局关系。金融机构要主动向金融行为监管局展示自身遵守相关监管原则的情况。

　　三是按照总体情况和风险进行分类监管。金融行为监管局将金融机构按照其行为总体情况和风险大小分为四类，从高到低依次是C1、C2、C3和C4，分别给予不同的监管资源投入，将主要精力放在对金融稳定和消费者权益威胁大的领域和机构：C1包含12个大规模零售业务的银行及保险机构；C2包括120个较大的银行、保险公司和资产管理公司；C3包括350个中等规模的银行、互助保险机构和保险公司；C4包括剩下较小的金融服务公司、独立顾问和经纪人。

　　金融行为监管局也关注机构文化和公司治理、资本和流动性、商业模式分析等重点领域，通过现场检查和非现场监管等手段进行监管。其中，三大监管支柱分别为“单家机构检查”、“主题或产品检查”和“事件检查”，顾名思义，分别是针对单家机构、特定主题或产品、出现的不良事件开展的专项检查。对关注度高的机构进行更高强度的监管，而对为数众多的中小型机构更多的是通过特定主题或产品检查的方式进行。出现不良事件时，则承担消防员的职责，及时化解风险。

　　四是多面关注，从根本解决问题。在监管措施执行中，英国金融行为监管局主要关注五个方面：第一，预见性地评估潜在问题，并提前制定解决预案；第二，在问题暴露和消费者利益受损前进行干涉；第三，分析造成问题的根本原因而非仅是表面原因，探索有利于消费者和行业长远利益的解决方案；第四，确保消费者权益受损时得到及时、合理补偿；第五，在监管规定尚未明确的领域，要及时采取果断、有效的措施，以防风险蔓延。金融行为监管局拥有刑事诉讼权，能对不良行为形成足够的震慑力，还拥有一支高效的执行和打击金融犯罪团队。2012-2013年共开出51笔罚单，总金额4.2亿英镑。2014年的罚单超过了14亿英镑，共对39家机构实施了处罚，颁布了25个禁令和11个没收令。此外，在打击金融犯罪方面，金融行为监管局有着广泛的全球视野，与其他国家、欧盟及欧盟内部各国的监管机构保持合作。

　　(本文只代表作者个人的研究，不代表所在单位的立场和观点。)本文原载于《中国银行业》杂志2015年第7期。