文/仇京荣

　　在现代社会中，腐败犯罪往往离不开金融活动，通过洗钱实现腐败资产的转移和伪装，使其在形式上合法化。自十八大召开以来，中国的反腐败进程大大加快，打击力度和处理速度都有了重大突破。而目前严峻复杂的反腐倡廉形势在一定程度上可能加速腐败犯罪的洗钱行为。因此，反洗钱不仅是惩治腐败的重要手段，也是中国面临的一个重要课题。

　　反洗钱作为一种全球性打击犯罪行动，首先由美国发起，美国的反洗钱行动是从银行开始。回顾美国反洗钱立法、司法与执法的演变过程，我们希望对中国应对反洗钱挑战提供一定借鉴。《美国反洗钱：银行被充当侦探》将分上、下两期连续刊载，以下为本文上半部分。

　　洗钱是指犯罪分子通过将非法收入投放到银行等具有货币流通功能的机构进行周转的方式，以抹去犯罪痕迹的行为。形象地说，银行等具有货币流通功能的机构好比是洗衣机，犯罪分子将“脏钱”放进去，出来的就是“净钱”了。

　　反洗钱作为一种全球性打击犯罪行动，首先由美国发起，打击的对象最初是贩毒活动。毒品交易是一种历史悠久、屡禁不止、蔓延全球、危害巨大、交易金额海量的犯罪活动，根据联合国[微博]毒品控制和犯罪预防办公室发布的《2011世界毒品报告》，全球每年毒品交易额达8000亿至1万亿美元，这些金钱绝大部分是通过银行周转抹掉贩毒痕迹伪变为正当之财。因此，美国的反洗钱行动是从银行开始，银行被充当了反洗钱侦探。

　　反洗钱立法历程

　　“保密法”还是“泄密法”

　　大家都知道法律最讲究定义准确，然而美国立法史上时常会出现名称名不副实的法案，1970年《银行保密法案》（Bank Secrecy Act, BSA）就是其中一部。该法案针对犯罪嫌疑人滥用金融机构的薄弱环节清洗非法收益的情形，为了保证执法部门获取金融交易的证据和资料，要求银行对于超过1万美元的现金交易，金融机构必须向有关部门提交涉及存款、取款、现金兑换或者其他支付或转移的报告。在提交的现金交易报告中，还要求必须披露拥有账号的客户身份和客户资金的来源。如果金融机构不提交报告，或者提交虚假报告，则构成犯罪。同时，该法还要求银行和其他金融机构具有报告可疑交易、保存交易记录等义务，否则也构成犯罪，将被处以民事处罚，或者1年以下监禁刑和10万美元罚金的刑事处罚。

　　明眼人一看就明白，明明是要求银行“泄露”客户信息的“泄密法”（当然这种泄露是特定，即只向特定的美国执法机构报告，而不是一般公众），却冠以“保密法”的名称，难怪连执行法案的主要机构的联邦财政部也感叹《银行保密法案》的名称会给人产生误解。实际上该法案的主要目的是改革银行的保密制度，将银行对客户信息的绝对保密改为有限保密，而不是强化银行的保密。

　　虽然《银行保密法案》的名称有点名不副实，但却是美国乃至全球第一部反洗钱法案，其历史地位和积极作用毋庸置疑。

　　洗钱首上罪名名单

　　如果说《银行保密法案》有点名不副实的话，那么1986年《洗钱控制法案》（Money Laundering Control Act）则是名副其实的反洗钱法律。该法案出台的背景是，《银行保密法案》阻止洗钱的效果不太显著，其设计的《货币交易报告》（Currency Transaction Report）的目的是帮助执法机构发现贩毒等犯罪行为，但法案并没有将洗钱行为本身作为一种犯罪。《洗钱控制法案》弥补了这一疏忽，首次将洗钱列为联邦犯罪。

　　根据该法案，洗钱可细化为四个罪名：（1）金融交易洗钱罪（Money Laundering Involving Financial Transaction）；（2）输送货币工具洗钱罪（Money Laundering Involving the Transportation of Monetary Instrument）；(3)利用卧底方式查获的洗钱罪(Money Laundering in the Context of an Undercover “Sting” Case)；（4）货币交易洗钱罪(Money Laundering Involving Monetary Transaction)，也称为跨境洗钱罪（Cross-Border Money Laundering ）。

　　《洗钱控制法案》与《银行保密法案》一起构成了美国反洗钱法律体系的核心，在打击和遏制洗钱行为上起了重要的作用。从效果上看，在1987年，只有17个被告人以洗钱罪而受到起诉；而到了1993年，被提起诉讼的就达1546人。

　　咋成了“金融机构”呢

　　《银行保密法案》对于发现犯罪分子的洗钱活动起到了积极作用，但是由于其适用对象仅限于银行等金融机构，因此一些犯罪分子开始绕开银行通过其他渠道进行洗钱活动。为了抑制这些行为，1988年国会通过了《洗钱检控改善法案》（Money Launder Prosecution Improvement Act, MLPIA），扩大了《银行保密法案》中关于“金融机构”的定义，将汽车、飞机、轮船的经销商以及从事房地产、邮政服务的人员也列入金融机构的范畴。这些机构也很郁闷，其从事经营业务时没有享受金融机构待遇，却在报告洗钱信息问题上“被金融”了一把。

　　当然，《洗钱检控改善法案》也不只是把前述非金融机构捎上，对那些包括出于过失的银行家在内的帮助洗钱之行为人也没有放过，也规定了义务条款和罚则。

　　反洗钱：银行需要安全港

　　反洗钱法律实施后，银行保护客户交易隐私责任与反洗钱立法下的《可疑活动报告》要求之间的冲突凸突显。为了消除银行等金融机构对披露客户交易信息责任的担忧，1992年国会在《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》（Annuzio-Wylie Anti-Money Laundering Act）中创设了安全港规则，以使银行等金融机构免受民事责任的困扰。法案§5318（g）规定：任何对可能违反法律或规章的行为或根据本分节或任何规定进行披露的金融机构，以及该机构的任何董事、高级管理人员、雇员或代理人都不根据美国的任何法律或规章或是任何州或是政治单位的宪法、法律或规章对任何人为此披露或为未能通知交易涉及人员或该披露所涉及的任何其他人员而承担责任。法案创设的安全港规则在司法实践中被法院所采用。

　　在李诉信孚银行一案中（Lee v. Bankers Trust Co.，该银行于1999年并入德意志银行）,信孚银行董事经理莱特?W?李（Let W. Lee）因对“保管信贷账户”中的资金处理不当被公司辞退，李不服，向联邦地区法院提起诉状，称信孚银行在一份提交给纽约南区检察官办公室的《可疑活动报告》中诋毁了他。信孚银行既不承认也不否认是否提交了一份《可疑活动报告》，因为《洗钱控制法案》规定了银行不可以向其客户或该交易所涉任何人透露其提交《可疑活动报告》的情况，也不可以通知客户其记录被政府以传票索取，或是该客户信息已被披露给了大陪审团。所以信孚银行当然不能承认也不能否认提交报告的情况，但是信孚银行反驳称，其对莱特?W?李宣称的报告中的诽谤性陈述享有豁免权。

　　莱特?W?李承认信孚银行就《可疑活动报告》中的陈述享有某些豁免权，但辩称该豁免只对善意作出的陈述有效。官司从联邦地区法院打到联邦上诉法院，联邦第二巡回区上诉法院于1999年作出判决，驳回了莱特?W?李的诉讼请求。上诉法院认为：《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》规定的安全港规则用语通常的意思所描述的乃是不附条件的特权，从来没有提到过善意或是可能与之类似的东西。该法案概括且清楚地规定，任何与金融机构有关的人员在《可疑活动报告》中所做的任何陈述可以豁免适用任何法律（联邦宪法除外）。其里面没有任何暗示只有当陈述是善意作出时才能够获得豁免。根据该法案清楚明白的语言，信孚银行对其提交的《可疑活动报告》或在其中作出的任何陈述免责。

　　其实，《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》的立法意图设立是为了强化银行等金融机构的报告义务，安全港规则只是为了解除履行报告义务而怕承担责任担忧的一种策略。《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》并未放松对金融机构及其官员、董事、雇员、代理人施加了贯彻反洗钱方案、保存涉及资金转移的记录、报告有关可能违反法律或规章的可疑交易等义务；而且法案也没有将可疑交限制在洗钱交易上，二是延生到所有违反法律和规章的交易行为；法案也没有将应报告的交易额限制在1万美元以上，这些都是法案对《银行保密法案》的重大修改。同时，该法案也提高了“了解你的客户”义务的标准，以防止银行对涉毒存款不审慎和逃避惩罚。另外，该法案还将没有金融许可执照而经营非法资金传送业务的行为确定为犯罪行为，规定可处以最高5年的监禁刑，并且可以剥夺银行的存款资格或没收其营业执照。

　　反洗钱：银行需要减负

　　《银行保密法案》施行后，银行需要提交的货币报告数量惊人。仅在1987年到1996年间银行提交报告的数量就达7700多万份，而这些报告的数量本身就降低了它们在侦测犯罪中的作用，这些堆积如山文书最终只带来580起最后被定罪的案件。在这种背景下，1994年《洗钱抑制法案》（Money Laundering Suppression Act），加入了为银行减负的内容，要求财政部豁免金融机构间的交易以降低货币交易报告的负担。

　　当然《洗钱抑制法案》也不只做减法，其也做加法，法案增加了报告跨境现金输送的义务以及在外国的银行和证券账户的义务，同时将违反《银行保密法案》行为的最高刑提高到10年监禁刑或者高达50万美元的罚金，而且可以并处。

　　反洗钱：从战术到战略再到国家战略

　　如果将反洗钱比喻为国家与贩毒等犯罪行为的一场战争的话，那么1970年制定的《银行保密法案》算是这场战争的战术方案。从战术层面讲，《银行保密法案》制定的银行配合法案执行机关实施反洗钱行动的思路正确，方案可行。但从战略层面看，《银行保密法案》则未考虑各执法机构之间的协调，也未考虑联邦与州之间、州与州之间的协调问题。随着反洗钱行动的深入，需要将反洗钱行动提升到战略高度。

　　1998年国会通过的《金融犯罪战略法案》开始从战略层面考虑反洗钱问题，要求财政部与司法部在全国范围内协调执法力量，阻止洗钱活动。其后，美国又于1999年发布了第一部“国家反洗钱战略(The National Money Laundering Strategy)”，首次将反洗钱上升到国家战略。此后，美国政府每年都发布一部当年的“国家反洗钱战略”。虽然，“国家反洗钱战略”并不是法案，但是它对指导国家反洗钱的立法、执法活动起着引领作用。

　　反洗钱：“爱国”的体现

　　2001年“9.11”恐怖事件发生后不久，为了防止和惩罚国内外的恐怖分子行为，加强执法调查的手段，美国参众两院在2001年10月24日一致通过了《为拦截和阻止恐怖主义而提供适当手段以团结和巩固美利坚的法案》（ Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act），将该法案名称各词的第一个英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT ACT”，故被简称为《爱国者[微博]法案》。

　　《爱国者法案》共有10篇156节，其中第三篇为“铲除国际洗钱和2001年反恐怖融资法案（International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act）”，是专门以反洗钱和恐怖融资为内容的，其目的是预防、查明和起诉国际洗钱和恐怖融资行为。该篇包括三部分内容：第一部分“国际反洗钱和有关措施”，共18节；第二部分“《银行保密法案》的修正和有关完善”，共16节；第三部分“货币犯罪和保护”，共7节。

　　洗钱活动以及金融透明缺陷，对于全球的恐怖融资以及为恐怖袭击提供资金来说，至为关键。据此，《爱国者法案》修正了《银行保密法案》和《洗钱控制法案》的有关规定，对金融机构施加了许多新的义务，其中包括为了贯彻反洗钱方案而实质性地修正现存的执行政策和程序、更严格的客户辨别标准、增强谨慎义务的履行、禁止美国银行与外国空壳银行保持商务联系、加强防止洗钱的合作等。

　　此外，《爱国者法案》还极大地扩大了“金融机构”的范围，不仅包括了银行等传统的金融机构，还覆盖了信贷机构、期货经纪商、珠宝商、赌场、旅游代理店、典当商，以及从事汽车、飞机、轮船销售的公司等；法案对于外国人在美国境内实施的洗钱犯罪、外国银行在美国银行开立银行账户、外国人转移被美国法院命令没收的资产等案件，允许美国法院具有审判权，也就是所谓的“长臂管辖权”；法案还扩大了上游犯罪的范围，将腐败行为列为上游犯罪。

　　（作者单位为中信集团有限责任公司。本文仅代表个人观点，与其所在机构无关）

　　本文参考书目

　　1.莉莎?布鲁姆（Lissa L. Broome）、杰里?马卡姆(Jerry W. Markham)著，李杏杏、沈晔、王宇力译，何美欢审校：《银行金融服务业务的管制 案例与资料（第二版）》。法律出版社2006年7月版。

　　2. Jonathan R. Macey，Geoffrey P. Miller，Richard Scott Carnell：Banking Law And Regulation(Third Edition)，中信出版社2003年7月影印版。