文/徐中亚

　　中共十八届三中全会《决定》明确提出：研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。建立住宅政策性金融机构的大政方针已经明确，接下来就是如何具体安排和实施的问题。横向比较封闭住房储蓄制度与住房公积金制度，可为寻得下一步的改革方向提供帮助。

　　我国城镇住房实行商品化和货币化改革以来，借鉴新加坡经验，引进以新加坡为代表的公积金住房金融制度，现已成为我国一项基本政策性住房保障金融制度。同时，我国正在积极尝试以德国为代表的封闭住房储蓄制度（以下简称为“住房储蓄制度”），该制度目前在天津和重庆地区已有较广泛影响。

　　整体来看，两者在覆盖人群、产品设计、运作模式和政策保障等方面诸多方面既有共同点，亦有区别。

　　比较之一：覆盖人群

　　住房公积金的缴存个人，都是住房储蓄的适用对象。根据住房公积金的定义，住房公积金的覆盖人群为镇城在职职工。住房储蓄是基于自愿契约下的商业行为，任何客户都可以成为住房储蓄的对象。因此，住房公积金覆盖的人群，住房储蓄都覆盖。

　　住房公积金制度和住房储蓄制度在此方面的差异主要体现在两个方面。

　　一是住房储蓄覆盖人群比住房公积金广。近年来，住房公积金缴存人虽拓宽至进城务工人员、城镇个体工商户和自由职业人员，但也仅限于城镇工作人员，非城镇就业人员、未就业人员、军人、外资企业外方人员，都不属公积金缴存范围，部分非国有企业没有为职工缴存住房公积金，住房公积金实际覆盖范围非常有限。住房储蓄则可弥补公积金覆盖率低下的不足。住房储蓄是一种契约式的商业行为，任何有购房意愿、有储蓄能力并希望获得住房贷款的居民都可成为住房储蓄银行的客户，参与住房储蓄获得住房贷款。住房储蓄覆盖了所有客户群体，适用对象不仅涵盖了住房公积金的缴存人群，更多惠及住房公积金未覆盖的客户群体，不仅帮助公积金贷款额度不够客户提供低成本融资，更多帮助非城镇就业人员、未就业人员、军人、外资企业外方人员及部分非国有企业等不能享受住房公积金政策的客户群体也能享受到低成本的住房融资贷款，实现全民的住房梦。

　　二是覆盖人群的参与意愿不一样。住房公积金是政府建立的强制性储蓄，职工缴存是被动的。公积金虽指明了用途，但对于个体来说，其目标是不明确的，且对支取和申请贷款都设有条件，提高了公积金支用和贷款的门槛。中低收入人群，往往无力购房，公积金为他人作贡献，对公积金有积怨；已有富裕住房且无购房需求的人群，不能支取公积金，对公积金也有情绪。而住房储蓄则不同，它是一种自愿契约，参加住房储蓄的目的非常明确，存储是积极主动的，存款人可以根据自己的收入水平、投资偏好和消费计划来决策，客户可以主动选择合同类型，确定合同金额，并享有随时支取存款和在一定期限内获得贷款的权利，有很强的自主性和计划性，客户参与意愿强。

　　比较之二：产品设计

　　在产品设计方面，住房公积金制度和住房储蓄制度的相同点主要有以下几点。

　　一是先存后贷。住房储蓄是以储蓄为前提、以获取贷款权利为目的一种借贷一体化的互助行为。购房者要想获得贷款权利，必须先尽存款义务，住房公积金是一项长期住房储金，资金的来源方只有缴存者，只有缴存者缴存了住房储金，方可为购房需求发放贷款。《住房公积金管理条例》虽然没有明确每位缴存者多久可以申请贷款，但各地方政府都要求职工在连续缴存住房公积金之一定时间后方才获得公积金贷款的资格。

　　二是低存低贷。住房储蓄存款利率有0.5%、1%和2.5%三栏，对应贷款利率分别为3.3%、3.7%和4.9%，均低于普通的商业银行存贷款利率。住房公积金的存款利率有0.35%（当年存入）和2.35%（存量存款），贷款利率有3.75%（五年以下）和4.25%（五年以上），也都低于普通的商业银行存贷款利率。

　　三是以存定贷。住房储蓄合同明确约定了客户贷款额度等于合同额与支付给客户存款本息及补贴后的差额，贷款额度大体与存款金额一致。也就是说，签订100万元的合同，客户必须存足50万元的存款，在达到一定条件后，即可获得50万元的贷款权利。住房公积金的贷款额度计算相对比较复杂，各地方对计算方法也有差异，但总体来说，贷款额度与公积金缴存余额有着直接的关系。以重庆市为例，住房公积金资金可贷额度不得超过借款人及配偶住房公积金账户余额之和的25倍。

　　而两者之间的差异主要体现在以下几个方面。

　　一是资金来源不同。住房公积金是按职工工资的一定比例（5%～12%）强制计缴的工资性收入，资金来源仅限于工资性收入。住房储蓄存款是客户根据购房计划存入的资金，资金不仅来源于结余工资性收入，还包括投资性收入和其他闲散资金，有利于客户灵活安排。

　　二是贷款额度、期限、时间、用途不同。

　　首先，等额存款条件下，公积金贷款额度高于住房储蓄贷款额度。住房储蓄的贷款额度是确定的，客户在签订住房储蓄合同时就确定了未来住房储蓄贷款额度，客户可以根据未来需要或能够承担的贷款而存储；而住房公积金的贷款额度虽不确定，但一般为缴存人存款余额的数倍。以重庆市为例，住房公积金资金可贷额度可达借款人及配偶住房公积金账户余额之和的25倍。

　　其次，公积金贷款最长期限比住房储蓄长。公积金贷款的最长期限为30年。而住房储蓄贷款的最长期限因产品而异，最短不足6年，最长不超过16年。同等额度的贷款，公积金贷款还款压力较小，住房储蓄贷款还款压力较大。因此，住房储蓄更适合小额贷款或还款能力较强的客户群体，或与其他住房融资工具组合，作为融资补充手段，降低综合融资成本。

　　再次，住房储蓄贷款获得贷款时间长、公积金贷款获得时间短。住房储蓄贷款，贷款时间有着严格的评价体系，一次性存款客户，离存入时间最短要24月，最长需要49个月；规律性存款客户，离首次存入时间最短要44个月，最久要91个月（表1），客户等待时间较长。公积金贷款时间虽受各地方公积金贷款政策影响，但总体上较为宽松。以北京和天津为例，建立住房公积金账户 12 个月（含）以上且足额正常缴存住房公积金 12 个月（含）以上，即可申请公积金贷款，等待时间只要12个月。住房储蓄更适合有远期住房消费需求的用户，对于近期计划购房的客户不太现实。

　　最后，住房公积金贷款用途单一，住房储蓄贷款用途较广。住房公积金贷款仅限于购买城镇住房（虽然《住房公积金管理条例》规定缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款，但各地住房公积金管理中心仅发放个人住房贷款）。住房储蓄贷款不仅用于购买城镇住房，还用于自建房，以及与住房相关的所有住房消费项目，如房屋维修、装修等，或服务于这些目的的行为，如偿还因住房项目所欠的债务。选择住房储蓄，客户有较多的选择性。

　　三是存贷款利率不同。住房储蓄存贷利率固定，住房公积金存贷款浮动。住房储蓄存贷款利息在签订住房储蓄合同时候就已经确定，在存贷款期内不会变化，在存贷存续期间，锁定了利率风险，存款人可以合理规划未来支出。公积金存贷款利率一般随商业存贷款基准利率调整而调整，存贷利率存在不确定性。利率的变化，对借款人的还款计划有较大影响，当利率处于上升期，对借款人的还款带来较大财务负担。

　　四是产品品种不同。住房公积金是政策性强制性缴存行为，产品单一。住房储蓄是商业化互助性商品，产品较为丰富。目前中德住房储蓄银行已开发了近20类产品，可满足不同客户群体的需求。

　　比较之三：运作模式

　　在运作模式方面，住房公积金制度和住房储蓄制度的相同点主要有以下几点。

　　一是专业化运作。住房储蓄、住房公积金都有专门机构进行专业运作。《住房储蓄银行管理试行规定》规定，只有中德住房储蓄银行才能经营住房储蓄业务，未经允许，其他机构不准办理住房储蓄业务；《住房公积金管理条例》规定，住房公积金管理中心是政府授权管理住房公积金的唯一代理机构，各地市设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，其他机构无此权限。

　　二是专款专用、封闭管理。住房储蓄银行只向签订住房储蓄合同的客户吸收存款和发放贷款，住房储蓄的资金只能用于购买、装修住房或者偿还住房所欠债务等与住房消费相关的行为，不得用于其他用途。满足存款人贷款需求后的富余资金可依照法律规定用于购买政府债券、金融债券等安全系数高的证券，不能用来进行高风险投资。职工缴存的住房公积金必须设立专户存储，住房公积金只用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息，以及偿付超过家庭工资收入规定比例的房租，任何单位和个人不得挪作他用。只有在职工离退休、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系、出境定居或死亡等情况下方可提取。缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债和发放保障性住房开发贷款。

　　三是依托商业银行开展业务。住房储蓄、住房公积金业务一般都依托商业银行开展业务。德国最大住房储蓄银行施豪银行没有分支机构，业务开展全部依托于母行大众银行的营业机构，中德住房储蓄银行也是借助母行建设银行的营业网点、渠道销售住房储蓄合同、代理资金存取。《住房公积金条例》规定，公积金的存贷业务的开展都委托给当地商业银行。商业银行是住房储蓄和住房公积金业务的重要拓展平台。

　　住房公积金制度和住房储蓄制度之间的差异主要体现在以下两方面。

　　一是经营管理体制不同，责任和服务意识不一样。住房公积金实行“房委会决策，中心运作，银行专户、财政监督”的管理和运作方式，公积金管理和运作带有地方政府行为，公积金管理中心产权不清，公积金盈亏不关管理单位和员工切身利益，员工责任和服务意识不强，效率低下。住房储蓄，完全实行公司化运作，公司产权清晰，法人治理完善。企业和员工责任意识强，责任意识强，产品研发动能足，主动营销和服务，并根据客户需求和市场变化不断调整和丰富服务内容和形式。

　　二是风险管理能力不一样。住房储蓄模式的特点使银行能有效的控制风险。实行固定利率就等于锁定了利率风险。先存后贷、封闭运作及配贷评价值的运用有效规避了银行的流动性风险，保障了运营安全。存贷结合培植了客户良好的住房消费习惯和个人信用记录，有效降低了房贷信用风险。中德住房储蓄银行近10年的经营，尚未发生一笔不良住房储蓄贷款记录。清晰的产权和公司治理，严密的企业内控体系，严格的市场监管，都增强了其风险管控能力。公积金制度虽经过20多年的发展，但尚未建立有效的流动性管理工具，各地频频出现流动性紧张的情况，权责不对等的行政化管理，弱化了风险责任，内部管理不能有效落实，多头且专业性不强的内部行政监管体系，弱化了监管力度，个别地方公积金沦为政府的提款机，风险管理能力弱，住房公积金管理类案件频发。如广州市法院发布的2011年行政审判白皮书显示， 广州市两级法院新收住房公积金管理类一审案件492件，案件增长速度快，数量大。

　　比较之四：政策保障

　　在政策保障方面，目前政府对住房储蓄和住房公积金都有扶持政策。财政税收扶持是德国住房储蓄制度发展、居民住房改善的基石。我国引入住房储蓄制度，天津重庆两地政府对符合条件的住房储蓄客户都给予了一定政策奖励。个人公积金缴存额和还归贷款免征个人所得税、公积金存款免征利息税，单位为职工缴存的住房公积金在预算或成本中列支，允许税前扣除。

　　但是，二者保障程度大不相同。对于住房公积金，以《公积金管理条例》为基础，国家出台了一系列规章制度，规范指导公积金制度的落实和运营，住房公积金实行全国统一的税收优惠政策。住房储蓄，除了《住房储蓄银行管理试行规定》制度框架外，尚未有专门的法律法规等规范性文件，国家政府补贴没有明确的统一的优惠政策和标准，具体靠中德住房储蓄银行与各地方政府谈判商定，奖励政策没有法律支持，奖励标准不统一且不连续，掣肘了住房储蓄业务的发展。

　　此外，住房储蓄和住房公积金都是良好的信用识别工具。住房储蓄者通过住房储蓄存款行为，获得个人信用，银行通过住房储蓄和贷款行为全面了解住房储蓄者的习性、支付能力、收入、家庭情况和就业情况，建立个人信用记录，是良好的个人信用风险识别工具。住房公积金是按职工工资收入的一定比例计缴的，因此住房公积金缴存记录也是客户偿债能力的反映，公积金缴存记录是银行判别客户收入情况的重要依据，其作用已超过税务机关开具的完税证明的水平。同时，公积金的还贷行为，也可作为个人信用记录的良好凭证。

　　综上，住房公积金制度与住房储蓄制度有较强的互补性。住房储蓄在覆盖人群、产品设计方面弥补了住房公积金的不足，其运作模式也值得住房公积金借鉴，其倡导的有计划住房消费理念，可以缓解城市住房供需矛盾、平抑高企房价；有计划的购房资金积累，亦能提高购房首付比例，降低房贷风险。在推进城镇化和住房体制改革中，我们既要发展巩固住房公积金的基本政策性住房保障金融作用，又要保护发展住房储蓄制度，为住房储蓄制度提供明确、完善的法律保障和政策支持，补充、完善我国住房金融体系，为我国居民特别是中低收入人群购房提供低成本、多样化的融资渠道，帮助更多的家庭早日实现住房梦，共同为国家住房保障建设贡献力量。

　　（作者单位为中德住房储蓄银行,本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第2期）