文/俞 勇

　　——银行处置机制及其在中国现状分析（三）

　　民营银行试点已经铺开，一个重要的、迫切需要直面的实践课题是，“风险自担”四字究竟如何实现？如何在开业前制订或评价银行恢复与处置计划？之于银行家和监管层而言，下文具有非常重要的意义。以下为《民营银行：风险这样自担》第三部分内容。

　　关键特征之七：跨境合作的法律框架条件

　　监管要求

　　具有良好的跨境合作机制是处置计划制订和实施的关键要素，各司法管辖区域关于跨境合作的法律法规是形成跨境合作机制的根本基础，可能对其构建产生促进或者阻碍作用。法律框架应授权并且大力鼓励处置机构尽可能地与境外处置机构达成合作方案。司法管辖区的法律法规中不应该包含由于司法管辖区的官方干预，或由于在其他司法管辖区启动处置或破产程序而触发自动措施的有关条款，同时在缺乏有效的国际合作和信息共享，并且需要实现国内稳定时，可以保留国家自由行使措施的权力。当处置机构采取国家自由行使措施时，还应该考虑此措施对其他司法管辖区金融稳定性的影响。

　　处置机构具有对境外公司的当地分支机构进行处置的权力以及有支持境外母国处置机构对境外公司的当地分支机构进行处置的权力（如通过命令将当地管辖区内的资产转移至境外母国处置机构建立的搭桥机构），或当境外母国处置机构由于他们的作为或不作为影响了当地的金融稳定性，管辖区内的处置机构有权自行采取措施。当处置机构作为东道国处置机构而采取国内自由行使措施时，应该提前公告并与境外母国处置机构沟通协调。国家法律法规规定在同一类债权人之间不能因其国籍、索赔或司法管辖区的位置不同而产生任何歧视。破产程序中的债权人的赔偿排序应该是透明的，并且应该将该排序信息对储户、保险保单持有人及其他债权人适当披露。

　　无论是通过相互承认的方式还是在国内处置机制下采取与境外母国处置机构处置措施一致的措施，司法管辖区应提供透明、且能够加快进展的程序来使境外处置措施实行起来。当根据境外母国管辖区的法律来对公司进行处置时，这些认可或支持能够使境外母国处置机构迅速获得对公司的控制权或属于东道国管辖区范围内的资产。认可或支持境外处置措施，是对在管辖范围内处置公司的债权人境外处置诉讼的公平对待。处置机构应该有法律上的能力在做好充足的保密要求以及对敏感数据保护的前提下，并且当信息共享对于恢复与处置计划或者实施处置合作方案非常必要时，处置机构应与境外处置机构分享包括集团整体或单个分支机构的恢复与处置计划在内的信息。司法管辖区应当设定从境外处置机构收到信息的保密规定和法定保障措施。

　　国内现状

　　监管机构与其他国家的监管机构主要通过双边的条约、谅解备忘录或监管合作协议进行合作。根据银监会和证监会[微博]的公开数据，截至2014年4月，银监会已与50多个其他国家的银行监管机构达成了双边监管合作谅解备忘录和监管合作协议，证监会已与54个国家和地区的证券和期货监管机构达成了监管合作谅解备忘录。尽管这些备忘录对包括信息交换、市场准入和现场检查中的合作、人员交流和培训、监管信息保密、监管工作会谈等内容做出了规定，但对于处置过程中的跨境合作仍需补充进一步的内容。

　　针对跨境破产案件相关裁决的执行，就我国法律框架对境外破产判决或裁定在中国的执行问题而言，根据我国《破产法》规定，只要不违反中华人民共和国法律的基本原则，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害中华人民共和国领域内债权人的合法权益，加上两个国家签署了相关的国际条约或双边司法条约，或是按互惠原则进行审查，我国法院就可裁定承认和执行外国的破产裁定。但从实证分析的角度考察，在破产法的领域内，承认和执行外国法院的破产裁定将比较困难。实践中案例也很有限，公开渠道仅查到广东佛山中院承认意大利法院破产判决案。其原因主要在于：

　　◎ 我国签订的双边或者多边条约中鲜有关于破产裁定承认和执行的条约。并且，由于破产案件的复杂性质，各国均不把破产案件视为一般的民事诉讼案件。因此，在制定双边或者多边的司法条约时，往往将破产案件排除在外。

　　◎ 外国破产案件的裁定不同于外国一般民事案件的裁定，破产案件涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，不同国家的破产法律制度存在较大的区别，境内债权人和境外债权人是否受到公平对待是个较难考察的问题。因此，法院在使用“互惠原则”对外国破产裁定进行审查时，也很难掌握尺度。

　　2013年10月24日，中国人民银行[微博]行长周小川与美国联邦存款保险公司主席马丁?格鲁恩博格（Martin J. Gruenberg）在北京签署了《关于合作、技援和跨境处置的谅解备忘录》（以下简称《谅解备忘录》），对2007年8月双方曾经签署的谅解备忘录进行了进一步的更新。此次《谅解备忘录》就危机情况下双方管辖区内金融机构的金融服务、存款保险、金融风险管理、危机管理和恢复处置计划等方面的协作达成了诸多共识，旨在加强双方全球金融稳定的信息共享，特别是跨境金融机构恢复与处置方面的交流与协作。尽管《谅解备忘录》并无法律约束效应，但其签署有效推动了《中华人民共和国中国人民银行[微博]法》和《中国人民共和国商业银行法》等法律的修订和完善。

　　关键特征之八：跨境危机管理工作组（CMG）

　　监管要求

　　针对每一个全球系统重要性金融机构（G-SIFI）都应建立一个跨境管理工作组（CMG），其成员至少包括该G-SIFI的母国和关键东道国监管机构、中央银行、处置机构、财政部，和在对集团处置有重要影响的实体的母国和东道国司法体系中负责担保计划的机构，并且还应与公司系统性存在的其他司法体系中的监管机构紧密配合。同时CMG，需要与非CMG成员重要东道国监管机构建立密切的合作关系。

　　所有G-SIFIs的母国和关键东道国监管机构应维持CMGs，旨在加强对影响公司的跨境金融危机的防范，并促进该公司的管理和处置。CMGs应在以下方面向FSB审查委员会进行报告：与在CMGs内以及不在CMGs中的东道国当局的配合和和信息共享的进展；在特定机构合作协议下的G-SIFI恢复与处置计划过程；G-SIFIs的可处置性。

　　国内现状

　　我国目前入选G-SIFI的金融机构包括中国银行、中国工商银行和中国平安集团（含平安银行），已分别针对该三家全球系统性重要金融机构在境内成立了CMG，并推动跨境危机管理小组的成立，跨境危机管理工作基于整体框架下推行。

　　关键特征之九：机构层面的跨境合作协议（COAG）

　　监管要求

　　具有良好的跨境合作机制是处置计划制订和实施的关键要素，针对每个G-SIFI特有的跨境合作协议应在该G-SIFI母国和主要东道国之间形成。对于所有的G-SIFI，机构层面的跨境合作协议应该在母国以及相关的东道国处置机构之间落实到位。这些协议应该包括：通过CMG建立的合作目标和程序；金融危机前和金融危机发生中，明确当局的作用和职责；制定在危机之前和危机期间的信息共享程序，包括与东道国当局共享未在CMG表达出的信息，在相应的国家法律中有明确的信息共享的法律依据，以及坚守共享信息保密性的安排；制订恢复与处置计划中，被处置公司主体和处置过程中其他参与方之间的协调合作过程;制定母国处置机构与东道国处置机构在实行可处置性评估的协调过程；当公司在采取重要措施或灾备措施之前已经发生重大恶化趋势，母国处置机构及时向东道国监管当局通报并协商的过程；提供适当详细的跨境实施具体处置措施方案，包括搭桥机构和自救的权力;至少每年召开一次涉及母国监管当局和东道国监管当局高级管理层的会议，以评估G-SIFI总体处置策略的健全性。协议应对公众披露，如果协议中的一方同意公开披露，母国监管当局可以公开协议的大致框架。

　　国内现状

　　截至2014年5月，尚未针对入选G-SIFI的金融机构与相关的东道国监管当局签订机构层面的跨境合作协议，跨境合作协议工作基于整体框架下推行。

　　关键特征之十：可处置性评估

　　监管要求

　　处置机构应定期以及在金融机构或宏观经济金融环境发生重大变化时对G-SIFI进行可处置性评估，旨在按照公司倒闭对金融系统和整体经济的影响程度，评估处置方案的可行性和可信度，同时，可处置性评估的结论也应被纳入处置计划的修改完善过程中。处置计划的制订和可处置性评估是一个反复循环的过程。在进行可处置性评估时，处置机构应与其他相关监管机构配合进行评估，尤其是在以下方面：关键金融服务、支付、清算和结算功能能够持续进行的程度；集团内敞口的性质和程度，以及如果这些敞口被解除，则其对处置的影响；公司可以传送足够细致的准确且及时的信息的能力；跨境合作以及信息共享协议的完善程度。

　　集团可处置性评估应由该G-SIFI的母国监管机构开展，并在考虑东道国监管机构的国内评估的基础上在该公司CMG范围内进行协调。对位于其司法管辖内的分支机构进行可处置性评估的东道国处置机构应尽可能与对集团整体进行可处置性评估的母国监管机构配合。

　　为了改进可处置性评估，监管机构或处置机构有权在必要时要求使用适当的措施来降低处置的复杂性和高昂成本，并考虑对业务持续经营的稳健和稳定造成的影响，这些措施包括改变公司经营方式、组织架构等。为了使系统性重要功能能够持续经营，当局应评估是否需要求对这些功能进行分割，使其成为独立的法律和经营实体从而免受集团问题的影响。

　　国内现状

　　目前法律法规中，关于监管机构定期发起对系统重要性金融机构的恢复与处置计划开展可处置性评估的治理架构、流程等内容均未予以明文规定。就行业实践而言，我国入选G-SIFI的金融机构目前主要致力于编制恢复与处置计划，银监会、人民银行和证监会等监管机构对管辖范围内金融机构的恢复与处置计划进行审阅，初步提出可处置性评估建议，但尚未能按照FSB的要求开展全面的可处置性评估工作。

　　关键特征之十一：恢复与处置计划（RRP）

　　监管要求

　　G-SIFI以及母国监管机构评估认为其倒闭会对金融稳定性产生影响的金融机构应制定完善的、可行和可信的RRP。RRP应考虑可处置性评估的结果和该公司的特质、复杂性、内部关联性、可替代性水平以及规模。

　　司法管辖应要求这些机构的高级管理层承担向处置机构提供必要信息的责任，这些信息用于恢复计划的评估和处置机构制订处置计划。这些机构应确保能在危机情况下以及在处置中维持关键服务水平协议，并且基础合约应包含在恢复或处置事件被触发后防止合约终止的条款以及促进合约向搭桥机构或作为第三方的收购方转移的条款。

　　对于G-SIFI来说，母国处置机构应牵头集团处置计划的制订，并在这个过程中与该公司CMG所有成员进行协调沟通。CMG成员或者作为该机构系统性存在的司法体系的监管机构的东道国当局应被允许获得RRPs、信息以及对其司法管辖有影响的措施。东道国处置机构可以为在其司法管辖内的机构业务维护自己的处置计划，并与母国当局合作以确保计划与集团计划一致。

　　监管和处置机构应确保RRPs被定期更新并被该机构的CMG定期审查，此更新应至少每年一次或者当业务或结构发生重要改变时。每个G-SIFI的实质性处置策略应至少每年被母国及相关东道国当局的高层审查，适当的时候该审查还涉及该机构的CEO。实施各处置策略的操作方案应至少每年被母国和相关东道国当局合适的高级官员审查。如果处置机构对RRP不满意，该处置机构应该要求适当的措施来解决存在的不足，相关母国和东道国当局应被事前咨询。

　　国内现状

　　目前尚未针对系统性重要性银行制定具体的规定与指引。针对入选G-SIFI的金融机构，主要参考FSB相关指引进行可处置性评估，并相应制定RRP。

　　国内现有的两家全球系统重要性银行，即于2011年入选的中国银行和于2013年入选的中国工商银行，均按照FSB的相关指引编制恢复与处置计划并进行定期更新。2013年7月入选全球系统重要性保险机构的平安集团(含平安银行)，自2013年12月起开始起草恢复与处置计划。

　　关键特征之十二：信息获得及信息共享

　　监管要求

　　司法管辖区的法律、监管或者政策制度不应阻碍对与恢复和处置计划相关的信息在特定的监管机构间进行信息交流。金融机构应具备一个完善的管理信息系统（MIS），确保在日常和危机情况下都能及时、有序的生成与恢复和处置计划相关的信息，并且信息可以在不同的层面进行汇总。

　　司法管辖应确保没有法律、监管或政策障碍来阻碍监管机构、中央银行、处置机构、财政部以及负责担保计划的部门之间的适当信息交流，包括公司的特殊信息。尤其是：在正常和危机时期，与恢复处置计划以及处置实施相关的所有信息在国内和跨境层面都可以进行分享；与G-SIFI相关的信息共享程序应依照特定机构合作协议设定；必要时根据信息的敏感性，信息共享可能受到一定限制，但在相关母国和东道国当局的最高领导层之间，信息共享应该是透明的。

　　司法体系应要求公司维护一套管理信息系统（MIS），该系统在平时和在处置当中能有序地报送信息，信息在集团层面和法律实体层面都能被获得。对公司的要求如下：维护一个详细的清单，包括对其重要法律实体使用的关键MIS的描述和位置，该清单与其核心服务和关键功能相映射；识别并处理金融集团组成实体间管理信息交流的外在法律限制；作为恢复与处置计划过程的一部分，证明该公司能够在短时间内提供实施此计划所需的基本信息；在法律实体层面维护特定信息，包括集团内部担保和集团内部“背靠背”式记录的交易的相关信息。

　　国内现状

　　因尚未制定具体的恢复与处置计划指引，对于相关信息与收据收集、报送与共享等也尚未建立相关的规定和要求。入选G-SIFI的金融机构主要参考FSB相关指引制定恢复与处置计划，针对制定RRP过程中所需的数据、信息等，各家金融机构主要通过现有系统提供、手工报送等方式收集与汇总。

　　（本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第2期）