文/李永森 王晓

　　允许地方政府自行发行地方政府债券，不仅是加快地方基础设施建设、促进地区经济发展、提高地区经济竞争力，提高我国综合实力的内在要求，还是进一步防范和化解地区风险、完善分税制下的财政体制改革的客观需要。

　　中国城镇化进程的推进使地方政府融资困难问题日益显现，地方政府的资金缺口亟须新的融资模式来解决，尽管地方政府借“壳”融资发行了类似于发达国家的准地方政府债券，但是准地方政府债券却在实质上区别于真正意义上的地方政府债券，因此也暴露了不少的问题。

　　如地方政府隐性担保现象普遍、投资者更关注地方担保而忽视企业信息、发债企业信息披露不完全、地方政府对“准地方政府债券”的担保使隐性负债问题加重等。从长远来看，准地方政府债券并不是一个规范的市场化产物，只能是在我国现行的经济环境和制度框架下的一种过渡性金融产品。

　　通过不断改善地方政府的发债环境，提供有利地方政府的发债政策，有力地将地方政府推向市场，使地方政府逐步接受市场规则，这种举动有利于打破地方政府长期形成的过度举债思维，加强地方政府对自身财政状况的管理。

　　中国仍应学习其他国家的成功经验，允许地方政府自行发行地方政府债券。这不仅是加快地方基础设施建设、促进地区经济发展、提高地区经济竞争力，提高我国综合实力的内在要求，还是进一步防范和化解地区风险、完善分税制下的财政体制改革的客观需要。

　　中国发行地方政府债券面临的问题

　　法律法规的限制

　　我国诸多法律法规都不允许地方政府以债务人身份融资，成为地方政府发行地方政府债券的法律障碍。如原《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券（2014年8月31日，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，自2015年1月1日起施行）；中国人民银行[微博]《贷款通则》中规定，“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”《中华人民共和国担保法》规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”这些法律从客观上杜绝了地方政府自行发债的可能性。

　　地方政府财政独立不够

　　财政独立是地方政府拥有自主发行债券的权利的先决条件。中国虽于1994年进行了分税制改革，但目前中央与地方的事权和财权划分仍然不够明确，地方政府职能未能充分发挥，地方财政负债缺乏强有力的制度约束，一旦地方政府发行的债券无力偿还，中央政府作为地方政府坚实的后盾必将代其偿还，这样就无形中加重了中央政府的债务负担，使得中央政府的债务规模无法得到有效控制，以致超出中央政府的预算控制范围。

　　地方政府追求政绩的滥发债现象

　　倘若上述两个问题都顺利得以解决，地方政府被允许自行发债，我们也不得不面对地方政府过度的投资欲望与地方政府本身的财力不匹配所引起的信用风险问题。不能否认，在当前地方政府融资困难的前提下，我国地方政府官员都不惜动用一切资源和力量争取中央的资金支持进行投资，从而提高自己的政绩。可想而知，如果中央政府对地方政府放权——允许地方政府发行地方政府债券，地方政府拥有了充分的自主权，地方政府官员就会很少考虑地方财政的实力以及投资的效率，追求政绩的愿望会不断驱使地方官员通过发行债券筹得资金进行投资。在这样的利益驱动下，如果地方政府取得举债权且缺乏上级部门强有力的约束，结果可能只是助长了地方政府的盲目投资行为，出现滥发债现象。

　　中国发行地方政府债券的政策建议

　　中国目前已具备了发行地方政府债券的一些基础和前提，完全放开对地方政府的监管，允许其自行通过地方政府债券融资，需要在以下几个方面做出改进。

　　适当借鉴国外的经验

　　美国在市政债券发行机制以及监管方面具备了非常丰富的经验，中国应该吸取其先进的管理经验。同时，需要特别注意，由于两国政治体制和经济发展环境不同，中国必须探索适合中国国情的地方政府债券的运行机制。当前中国新型城镇化建设对资金需求强烈，因此应稳步推进地方政府债券试点，不断总结经验，循序渐进，迎接未来地方政府债券发行的常态化。

　　完善分税制制度

　　中国从1994年开始推行分税制改革，这在一定程度上提高了地方政府的自主权，但是由于地方政府和中央政府财权、事权的不统一，也造成了如今地方政府融资的沉重负担。如何处理好中央与地方的事权与财权关系，进一步完善分税制改革，对地方政府自行发行地方政府债券尤其重要。中央与地方权责明晰，不但可以进一步强化地方政府发行地方政府债券的资金流来源，为发行的债券提供信用担保，而且可以弱化中央政府对地方政府的隐形担保扶持责任，提高各级政府的办事效率。

　　完善制度规则体系

　　修订后的《预算法》自2015年1月1日起施行，该法案增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从发债主体、资金用途、举债规模、发债方式和风险控制五个方面作出限制性规定。2014年10月国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部印发了《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》。此外，还需对地方政府债券发行、流通、偿还等制定相应的配套规则，完善规则体系，确保步入地方政府债券规范发展的道路。长远来看，应考虑着手研究制定《地方公债法》和《地方政府破产法》。

　　建立配套信用评级制度

　　建立地方政府信用评级制度从而充分发挥信用评级的风险揭示功能和债券定价指示作用，是我国地方政府债发展的基础前提，是地方政府债券市场化发行的重中之重。目前我国的准地方政府债券已显现出地方政府债的雏形，客观上要求国内信用评级机构对地方政府信用进行评级，从而方便投资者放心投资。但国务院办公厅曾于1995年发布了《关于地方政府不得对外举债和进行信用评级的通知》，对地方政府举债和信用评级进行限制。鉴于地方政府自行发行地方政府债券已势在必行，因此开展对地方政府的信用评级已是当务之急，建议修改此项规定，允许国内评级机构对地方政府进行信用评级，建立地方政府债券信用评级机制。

　　（作者单位为中国青年政治学院经济管理学院，本文刊载于《当代金融家》杂志2015年第1期）

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