2013年第九届北京国际金融博览会于10月31日在北京举行，召开了以“金融支持经济发展”为主题的产业金融峰会专场，上图为国务院发展研究中心金融所所长张承惠。（新浪财经 刘海伟 摄）

　　新浪财经讯 2013年第九届北京国际金融博览会于10月31日在北京举行，召开了以“金融支持经济发展”为主题的产业金融峰会专场。国务院发展研究中心金融所所长张承惠参加本次论坛时表示，金融改革是有成本的而且成本可能还比较大。在利率市场化的过程中，最先受到冲击的会是中小银行业的金融机构，她还提到真正对高风险创新起到重大作用的是资本市场，但资本市场如果发展起来是不适应现在这种宏观审慎监管加上行政监管的模式的。

　　以下为演讲实录：

　　主持人章星：下面发表演讲的是国务院发展研究中心金融所所长张承惠女士。她今天的题目是关于金融改革的几个问题。

　　张承惠：谢谢主持人，各位来宾下午好！

　　主办方邀请我来开会讲什么题目当时也没有想好，那么就讲讲下一步金融改革所面对的问题。

　　最近大家很关注，因为十八届三中全会召开在即，心里社会上普遍对十八届三中全会所推出的改革的方案比较期望。也有人说这次全会有可能是中国历史上改革力度最大的一次会议。最近网上对报告炒得比较热，我想做一点澄清。这个报告其实应该说是去年我们就开始做了，而且也不是最近出来的报告，出来我的印象里结题已经好几个月了不是最新的报告，实际上我们目前正在研究和世界银行[微博]展开一个未来五年中国金融发展战略的研究。这个研究已经进入到了收官的阶段，报告还没有发布。我们今天也得遵守纪律不能先发布我们的报告的结果。职能谈几点我们自己还没有完全想明白的问题，提出来供大家思考，也欢迎大家参与讨论。我想十八届三中全会别的我不敢讲，金融领域更多是框架性的方向性的引导性的决定。不一定会有非常具体的金融改革的方案，因为很多具体的改革方案和具体的操作细节，不可能在那么大的全会上说的详细。所以关于金融改革下一步还有很多研究工作要做。我们在研究过程中也遇到了一些问题也遇到了一些困惑。

　　讲一点个人的看法不代表我们单位，不代表国务院发展研究中心金融所。我觉得下一步金融改革的过程中恐怕有几个问题需要解决：

　　第一，是金融改革的框架和方案的设计，下一步改革的方案框架协调怎么做。我们有一行三会联席会议制度，联席会议制度还不是决策机制只是一个沟通的机制。从现有的联席会议的制度来看，个人看效果还是很好的，尤其是要解决中国金融体制改革这么一个非常庞大的课题。这个改革的设计具体的方案的规划以及改革方案在实施过程中的推进，恐怕现有的机制还是不够的。有几个问题，一行三会的联席会制度相对来说是比较松散的。它没有一个专门的机构，没有专职的专业人员可能有一个办公室负责事务性的工作，没有专职的专业人员，是不是中央赋予它设计改革大政方针的重要的使命。还有，没有明确的责任约束，改革方案设计的金融改革推进得捕获怎么办？由谁来承担这种责任应该说没有最终的责任的承担者。还有，部门的利益比较强烈。我们知道经济很多年的改革和多年的经济发展，也希望了一定的利益群体，有一些政府部门是带有自己利益的。当然，我们可能不谦虚地说真正没有部门利益的是DRC，我们没有权力，既许多行政审批权也没有财政权力，我们没有任何的权力。唯一有一点的是有话语权。所以部门利益的问题有可能在现有的制度的问题上很难解决。第三个问题是协调效率我觉得还是不高的，即便是副总理牵头，定期地召开一行三会的联席会议，能真正地解决多少问题还看不清楚。现在最典型的就是财富管理市场已经变成了一个大财富管理概念，不仅商业银行证券保险基金等于机构都在做财富管理，因为我们监管的标准和严格程度不一样，这样的套利空间是通过机制可以改革的，存在塔利就存在着风险和监管漏洞，应该有一个机制来解决。但到目前为止我看到的解决的效果不是很高。

　　第四个问题是透明度的问题，金融改革牵扯到方方面面的利益，牵扯到众多的利益相关方。怎么来参与金融改革？在改革方案的设计和实施过程中表述自己的利益诉求。如果说只靠一行三会找几个代表开几个座谈会我认为是不够的。这个问题是没有答案的，金融改革每一项都是非常具体的事情，可能牵扯到方方面面，怎么来组织怎么来设计？还有一个非常重要的问题是协调问题。举一个例子利率市场化，律师市场化和资本市场管理分开怎么协调，这是一个非常复杂的系统工程？为什么国外要搞十几年就是因为是很复杂的事情，可能比商品的价格放开难度更大，遇到的困难和风险恐怕是更大的。这个是不是由一行三会联席会议来解决我说不清楚。

　　第二个要解决的问题是怎么样来看待在金融转型和金融改革过程中可能出现的金融风险，我几乎可以肯定地说这个金融风险里一定会有的，换句话说金融改革一定是有成本的，没有一个没有成本的改革方案，如果有这样的方案我们早就改了，早就把这个改革完成了，就是因为它是有成本的而且成本可能还比较大。比如说，在利率市场化的过程中，最先受到冲击的会是中小银行业的金融机构。从国际经验来看，在利率市场化的过程中多数的国家会经历利率快速上升和利差大幅度缩小中小银行大范围倒闭的一个过程。这个风险是利率市场化的一个很可能会面对的风险。最近我们也到部分的省市进行了调研，调研中我们发现中小银行特别是农村的金融机构对应对利率市场化可能带来的冲击准备是不足的，而且这些中小银行红怕即便有了很强的危机感，有很早的思想准备也不一定有能力应对利率市场化所带来的冲击。这就意味着我们可能会出现一部分中小商业银行倒闭。我们能不能承受这样的风险？

　　再举一个例子，现在在化解产能过剩，其中解决过剩问题的一个措施是淘汰落后产能，淘汰落后产能意味着什么？意味着企业的市场退出，意味着部分企业要破产。还有会出现一些市场兼并行为。这个企业淘汰破产可能带来的金融风险，兼并重组也可能会引发金融市场波动。比如说某一个大的上市公司可以兼并重组了，有可能股票市场会发生比较大的振荡。

　　第三，在经济下行时期商业银行不良率反弹应该是一个必然的结果，当然现在从银监会的报表来看不良率的指标还相当好，今年上半年是0.96%不到1%。真实的不良率是多少？现在学术界有一些争议和讨论，有一些专家和研究人员认为比较卡铺德尚业银行的不良率有可能在3到4甚至是5。我们没有做过调查，在这里不对数据做论证，也不知道也不认可3到5的数据。引用部分研究者我的判断。在调查过程中，我们确实看到从别的途径也了解到有一些商业银行是通过技术手段在掩盖不良资产推迟不良资产带来的风险。当然我不知道风险有多大。我的问题是一旦真实不良率出现了比较大的反弹，经济和监管部门以及媒体、储户能不能接受这样的反弹？

　　比如说地方债务问题，现在一直在呼吁要为地方债务开正能力，要为地方政府开辟一个正规的融资渠道，也有很多的国际经验作为经验。我们政府也选了好几个省市做市政债的试点，但是市政债的试点不是给一个地方一点额度让他发市政债这么简单的事情。其实我觉得试点背后真正的意义是摸清地方政府的资产负债情况。因为在债券市场发债，最基本的前提资产负债表是清晰的，资产负债情况是清晰的，负债能力能让投资者了解，如果没有资产负债表我相信哪个企业到资产市场都融不了资，可是地方政府的资产负债表到目前为止我还没有看到。编制资产负债表地方政府比较困惑。首先是摸清家底比较复杂，我们的资产是归不同部门在很多口，到底资产的界定怎么做这张表技术上有难度的，真正把真实的资产负债表做出来，有可能这个地区的或者这个城市的负债情况超出了人们的预期，这种可能性也是存在的。因此，在改革的过程中这也是一种风险。这里面牵扯了理念的问题，我们说中央领导一直坚持以不发生风险性的金融风险为底线，怎么理解这个底线？这个底线在哪里？单个金融机构不出问题还是单个金融机构不能破产？是不是系统性风险的底线了呢？举一个例子，去年据说中国已经出现数起违约，这些违约怎么解决的？是地方政府要求能控制的商业银行或者其他地方的国有企业为这笔债务买单，最终这笔债务没有在债券市场引爆。如果我们真允许城头债出现真实性的违约会不会引发基金公司和投资人的抛售？有可能不仅仅是劣质的债券，优质的债券也抛出了。这个算不算系统性风险？如果我们不允许任何金融产品的风险暴露，还是回到了债券市场上，这个债券市场还是真实的债券市场吗？投资人怎么根据投资产品的风险进行定价呢？市场的定价机制、风险评估机制应该说完全被扭曲了，因为投资人不担心风险，他相信所有的债券政府都会买单，因为债券风险再大只要收益足够高就可以买。这是债券市场扭曲的现象。不发生系统性金融风险的底线怎么来守和定义？

　　这就引申到监管部门，目前的监管部门几乎承担了无限的风险责任我们经常批评监管部门不愿意管得多么严，在市场准入产品准入到金融机构管的非常严格。但我们出了问题要追究监管部门，所以我们的监管部门一定是以不发生风险为最高准则。结果可想而知必定会移植金融创新和金融市场的发展。金融危机真的那么可怕吗？其实金融危机是一种市场的自我调整机制，靠市场的出清机制，才能把劣质的金融机构和产品淘汰出去，才能检验监管体系的漏洞和不足，并及时加以弥补。我们知道美国是发生金融危机最多的国家，美国倒了吗？而且我发现每次金融危机之后它都迅速地恢复、迅速地成为世界上最强的金融大国，它的金融体系的竞争力，短期的可能受到损害但是中长期一点没有影响。当然，中国的国情和美国是不一样的。但这并不意味着中国不会发生金融危机，事实上在历史上我认为中国已经发生过金融危机。最典型的例子是1997年，上世纪70年代中后期我们知道当时商业银行基本上都已经技术新破产，它的不良资产已经远远地超出了资本金，这不是金融危机是什么呢？而且是大面积的。只不过中国处置金融危机的方式和国外是不一样的，我们是通过什么方式来处理呢？是政府注资，政府为坏帐买单。最终政府是不能创造财富的，它可以创造货币，最终买单的还是基础货币。结果是个大量的发行货币通货膨胀。最终的金融机构经营失败的损失、经营失败的成本是由全国人民承担的。我提出这样一个问题还是没有回答的，未来在金融改革的过程中我们应该怎么看待风险？怎么处理已经存在的风险这是一个很大的问题。

　　第三个问题是中央和地方在金融监管方面应该怎么样进行分工。对这个问题有三种处理方式，第一种方式就是老办法，凡是跟金融相关的业务和金融机构的监管全部交给专门的中央政府设立的金融监管机构来负责监管。采取的是垂直的体系，由中央到各省市、层层设置一个独立的监管体系。这里的问题是中国确实有自己独特的国情，我们的国土范围非常之大，人口众多而且国情很复杂，我们的城乡之间不同省份之间不同地区之间发展是极不平衡的，如果说要继续实行这种垂直性的管理体制的话，一定是一刀切的，一刀切的结果就是监管效率比较低，把好的、坏的通常都全部砍掉了。我记得在1998年当时清理场外股权交易市场的时候，有20几个股票交易中心，大多数确实是管理混乱出现了很多违规的操作，但是也有那么几个做得是比较好得很规范，重大企业确实可以从场外市场获得融资，98年一刀切就全部切掉，这是垂直的管理体制带来的必然的结果。还有监管的成本是比较高的。这是老办法。还有一个处理方式是部分监管。我们的一行三会管一些比较大的全国性的金融机构，还有一些类金融机构比如说小贷公司，可能监管部门不一定认可金融机构的性质，比如说融资租赁公司，比如说担保公司，骀荡行他们都被剔除在一行三会的监管范围之外。根据商业银行法和其他相关的法律他们不属于金融机构，如果是属于金融机构一定有金融监管部门来监管的。这样的结果是，大家都看到市场出现了一定程度的紊乱。无论是小贷公司、担保公司恐怕都在相当程度上介入了非法集资。恐怕还有典当行还是介入了民间借贷的非法集资的活动，有一些跨界的经营行为，可能是不可避免的，因为我们和媒体已经看到了一些案例的报道。还有农信社在2003年的改革过程中中央做的重大的决策是把农信社交给地方政府来监管。但改革是没有彻底完成的，地方政府监管当时也很头疼，有的地方政府说不想管，说农信社不良资产这么高，有的省级政府觉得挺高兴，觉得有金融抓手了。但在改革的时候当时因为时机不成熟，认识也不到位，所以这块是没有明确加以界定的。即便交给地方监管农信社一旦发生了风险，中央银行可以完全撒手不管吗？我觉得恐怕也做不到。所以部分监管的结果是同样效率不高的。该管的没有管起来，没有管好，这个可能是它的一个结果。第三种结果是分级监管。在一定程度上赋予地方政府以金融监管的职能，职责并对地方政府履职的情况进行考核。我个人很倾向于将来要才能二级监管的模式。今年国务院发展中心金融所有一个自己定的课题是地方金融监管的研究。但因为最近非常忙我一直想做调研还没有启动，一直想做这件事情。当然要分层监管同样有大量的问题。中央和地方政府的监管的边界在哪里？职能怎么分配？出了风险怎么承担？还是有大量的工作要做。

　　我提的第四个问题是怎么样来提升金融机构的效率，这其实也有很多的问题。我们的金融机构应该说比90年代比改革之前要好了很多，所以几大行都是进入了世界前十的行列，风控体系和一些基础设施的建设都有了非常大的提高。但这并不说明我们没有问题，现有的金融机构在公司治理方面在风控方面还是有比较大的问题，下一步带来的问题是怎么来改善公司治理呢？现在部分国有控股生产比较高的金融机构我们也做过评估，银行是五六十最近刚做了一个上市保险公司的国有股权的测算大概是在40%多，不管怎么说40%、到50%甚至到60%、70%说法不一样，总之还是国有股的影响力很大。股权怎么处理？如果说要减持恐怕在社会上引起一阵批判的声音。我记得去年国务院发展中心和世行合作有2013年的报告，这个报告一出来马上有一些民间的经济学家抓住我们这个报告认为要推行私有化。这个其实我们报告里一个字也没有私有人，但我觉得还是扭曲了这个报告的本意。但问题是存在的，股权结构怎么来优化，怎么样来进一步合理地科学地处理党委会和董事会的关系。这些问题是我们面临着非常现实的问题。

　　最后的一个问题是前面所有问题的核心还是回到最根本的问题是政府和市场的关系问题。政府在发展金融业金融市场应该起到什么样的职能？怎么样来监管市场和监管金融体系？这个问题我认为到目前为止没有解决。比较典型的案例是亲自地办事情，有一些金融市场不同监管部门是直属于不同的监管机构。另外政府部门直接干预市场的方方面面直接事例也还是比较多的。还有目前中国的监管模式基本上是一种宏观审慎监管加上行政方式管控的一种模式。这种是来约束风险间接融资为主的金融体系，但在座的各位都非常清楚中国未来的市场的发展重点是资本市场。因为资本市场在企业创新活动中能发挥更大的作用，商业银行天生是不愿意做也不应该做冒险的经营活动的，因为拿的90%都是老百姓的钱拿的是居民的储蓄商业银行经营的第一条原则是出乎，不能让储户的资产在这里发生损失。第二条是流动性，第三条才是盈利性。真正对高风险创新起到重大作用的是资本市场，但资本市场如果发展起来是不适应现在这种宏观审慎监管加上行政监管的模式的。资本市场更多是靠市场的波动来化解风险的。靠市场机制来进行优胜劣汰的。将来政府和市场应该怎么样来妥善地定位又怎么样来调整监管模式监管理念监管技术监管工具？我想都是中国金融体制改革面临的一个很大的问题。

　　我向各位汇报的就是这五点想法，我没有很好地整理也没有明确的答案，有些问题我有答案但是在这里不方便说。我还是希望今天我说的是我个人的意见。谢谢各位！