文/文海兴 罗晓强

　　编者提示：法国担保机构在机构、银行和企业之间分散和规避风险机制较为特殊，其具体做法主要分为两种：一是担保基金不是通过全额担保，而是通过担保机构与银行承担规定的比例来分散风险，法国担保机构一般承担50%左右的风险；二是鼓励金融机构参与，形成有效竞争，以法国的银行联合体为例，其本身由30家银行组成，其中每家银行作为一方独立主体，可以自主决定是否参与项目放贷，保证了竞争的充分性及有效性。在行业担保放大倍数方面，法国担保机构的杠杆放大倍数一般在22倍左右。与此同时，法国担保业收费则较低，全行业的平均费率约为0.6％，低于欧盟多数国家的1％至2%，远低于美国的4％。

　　与我国存在大量民营商业性担保机构不同，法国的担保行业主要由国有大型担保机构、政策性银行、保险和再保险机构组成，这其中以法国创新署（OSEO）为代表的国有担保机构在整个行业中起到了举足轻重的作用。经过多年的发展，法国的担保行业已经较为成熟，虽然机构数量及资本规模均不大，但在监管部门的有效管理及政府有关部门的支持之下，行业整体运行平稳，取得了较为显著的经济及社会效益。法国担保行业一些特有制度及运行现状，有值得研究和借鉴的价值。

　　法国担保行业基本情况

　　法国的担保行业主要由国有大型担保机构、政策性银行组成，几乎不存在商业性的担保机构。

　　第一，法国担保机构分类：法国的融资性担保机构主要有两类：一类是以法国创新署为代表的国有担保公司，下文将重点加以介绍；另一类是法国行业互助型担保机构（如大众银行Banque Populaire），其担保资金由每个企业（即股东）依据贷款额总量交纳2%储备金组成，企业按时还款的，原上交的2%储备金在23年后归还企业，不需要缴纳担保费、银行利息和其他费用。如企业由于经营不善而破产的，由互助合作式的担保机构以储备金偿还银行。

　　第二，法国创新署概况：法国创新署是法国担保行业的核心机构，其本质上是一家法国政府主导成立和控股的股份有限公司。该公司资本金主要来源于法国政府，还有少部分来自银行和其他金融机构，具体资本构成是，国家通过成立一个工商业性质的公司实体占股61.5%，国家存款和委托基金（Deposits and Consignments Fund，1816年创立的金融机构，由法国议会控制）占股27%，银行和保险公司共持有9%的股份。法国创新署的自身定位十分明确：首先是为法国中小企业提供财政支持；其次是在中小企业运营中最需要决断的阶段与其共担风险。

　　法国创新署与大部分银行、金融机构、风险基金、权益投资者以及高校、相关科研机构以及其他支持中小企业发展的组织均具有良好的合作关系，这也使其有条件为中小企业提供各类支持。法国创新署特别注重支持中小企业的创新行为，其不仅直接为企业创新提供资金支持，还围绕各种融资手段为中小企业建立包括银行贷款担保、银行财政担保在内的保障体系。

　　第三，法国创新署业务情况：法国创新署主要业务对象是法国本地的合伙制及民营企业，在法国的外国企业也有可能获得其资金支持。法国创新署既开展政府支持的政策性项目担保，也开展基金自营的商业性项目担保。政府项目决策权属于财政部门，但法国创新署代表政府进行业务审查和流程操作，同时由政府承担赔付责任，且不需要再保险介入；基金自营的私有企业担保项目则完全由法国创新署独立操作，且独立承担代偿责任，同时这类项目通常会有再保险公司介入以分散风险。

　　第四，法国创新署主要提供三种业务：一是全程扶持中小企业创新产品；二是与银行合作，对创新型的中小企业进行金融和资金方面的资助；三是为一些中小型企业的创新项目提供贷款担保。对以上业务，法国创新署与合作银行共担风险，共同对项目可行性进行分析和评估。法国创新署的担保业务，包括以下几类：银行贷款担保（创新担保基金）以及股权投资担保；为应对金融危机，法国创新署也短期为大中型企业提供现金流担保；为银行发放的中长期贷款提供担保；为中小企业国际化发展提供融资性担保，包括海外市场发债担保及为投资外资子公司进行担保；为商业网络批准的无担保贷款提供相应担保。此外，法国创新署还肩负着“创新型企业”的资格审核任务。根据法国法律，该企业一旦通过审核，即可享受特殊税收减免政策。可以说，法国创新署的业务范围涵盖了担保、资金支持等多个领域，担保业务在其中占据了重要的比例，也是其实现支持中小企业政策目的的重要手段。

　　法国担保行业监管框架

　　监管主体及业务管理

　　在法国，担保行业的监管部门为经济、工业和就业部。但在具体的业务运作层面，政府部门并不能直接从事和干涉具体担保业务。当银行向监管部门申请成为中小企业担保协作银行时，担保机构将担保资金存入协作银行或央行指定的银行，而协作银行在收到中小企业贷款申请后，认为可为其提供担保时，再由中小企业直接向担保机构申请担保。在担保机构同意出具保函并收取相应的担保费后，如果发生企业不能清偿的情况，担保机构经审查后按规定比例直接对银行进行补偿。

　　制度体系

　　法国作为传统的大陆法系国家，其担保监管的法律基础主要在《法国民法典》之中，但为顺应法国经济发展对于动产担保制度的更高需求，2005年法国议会授权政府进行担保制度的改革。2006年，《法国民法典》《法国商法典》《法国保险法典》等法律的相关部分得到了修订，这其中最大的变化来自《法国民法典》。

　　新修订的《法国民法典》在其中新增了第四卷担保部分，将担保制度分为“人的担保”和“物的担保”两个部分，对于法国担保制度进行了重构。其中，“物的担保”规定了优先权的一般顺序，同时按照“动产担保”和“不动产担保”进行了体系上的划分，构建了一个新的逻辑清晰、层次明确的担保法律体系。

　　法国担保行业对我国的启示

　　法国担保行业对我国的启示主要有以下四点：

　　第一，保持担保法律法规与时俱进，是完善融资性担保制度体系的关键。 法国作为传统的大陆法系国家，其法律体系以稳定著称。但从前文可以看出，为顺应法国经济发展对于动产担保制度的更高需求，法国在2006年修改了本国相关法律。可见，法律只有适应实践发展的需要，才能更好地对随社会经济发展而不断变化的担保制度进行调整，这对我国的担保行业制度体系的构建具有十分重要的借鉴意义。随着我国融资性担保业务监管部际联席会议先后制定出台了《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《办法》）及多项配套制度，我国的融资性担保行业基本制度框架已经形成，但目前的融资性担保制度体系，依然存在较大空白地带，如机构退出机制、现场检查及非现场监管制度以及从业人员资格管理制度等。同时，由于《办法》为部门联合规章，法律层级较低，规定处罚措施和监管手段方面的权限较小，致使监管部门缺乏处罚依据和有效的监管手段。随着我国融资性担保行业的快速发展，实践中还会出现各种类型的新情况、新问题，某些特定领域于法无据的问题将对整个行业的长远健康发展造成不利影响。因此，建议我国应有前瞻性和针对性地对现有制度体系进行完善与修订，并适时提升《办法》的法律层级，为融资性担保行业持续健康发展提供制度保障。

　　第二，设立统一的融资性担保专项扶持资金，对于融资性担保行业的发展具有重要意义。融资性担保行业风险高、收益低,需要政府给予必要支持。法国担保行业整体费率非常低，但依然运转稳健，其中政府的资金扶持起到了关键作用。以法国创新署为例，其每年会从政府财政预算和金融机构获得一定额度的注资，以弥补风险代偿，核销资金损失。与此相比，虽然我国的财政、工信及商务等有关部门一直对担保机构进行相关扶持，但也可能带来多头监管、扶持效果减弱、政策冲突、执行成本加大乃至难以执行等问题。因此，为提升扶持资金的使用效果，建议有关部门针对服务中小企业的融资性担保业务设立专项扶持基金，对每笔为中小企业和“三农”提供的融资担保业务进行风险补偿，同时建立考核奖惩机制，根据风险管控水平、服务效果进行奖励，实现扶持与监管的相互协调和有效衔接。

　　第三，加大对融资性担保机构的税收优惠力度，是保证我国融资性担保行业商业可持续的关键。法国政府在税费方面给予了担保机构大量优惠，对于其降低成本，提高自身赢利能力，有着十分积极的意义。而我国现行对于融资性担保机构的税收优惠政策较为分散，其中部门规章和规章以下的规范性文件由于公布时间较早，其在行文中还是只针对信用担保机构。笔者认为，融资性担保机构主要面向中小企业提供融资担保等服务，原则上应享受原针对中小企业信用担保机构的税收优惠等政策。因此，在我国担保费率普遍较低，融资性担保机构自身赢利能力较差的清下，为进一步改善融资性担保机构自身的商业可持续性，笔者建议国家财政部门应尽快明确为中小企业、“三农”等重点支持领域提供担保服务的融资性担保机构可以享受针对中小企业信用担保机构的税收减免政策，同时进一步研究推动出台其他税收优惠政策，并推动准备金税前扣除优惠政策的常规化、制度化。

　　第四，注重行业合理布局，加大政策扶持力度，充分发挥融资性担保机构对中小企业的支持作用。法国共有256.12万户小企业，93.1%为雇员少于10人的小微企业，由于这些企业规模小，人员少，他们在发展中最大的问题就是融资困难。而法国担保行业虽然从业机构数量较少，但行业整体风险可控，在政府的大力支持下，其对中小企业的发展，起到了重要的支持作用。根据有关统计数据，截至2011年末，我国中小企业融资性担保贷款余额占中小企业各项贷款余额比重以及中小企业融资性担保贷款户数占中小企业贷款户数的比重均处于低水平，融资性担保行业的机构布局以及其对中小企业融资的支持作用还有很大改进空间。笔者认为，我国融资性担保行业应借鉴法国的有关经验：一方面，地方政府及监管部门应充分认识融资性担保机构发展过程中的竞争性与饱和度、机构数量与机构质量的关系，立足本地实际，科学规划，按照市场原则对机构进行合理布局；另一方面，地方政府及有关部门在政策的制定上，应加大推进扶持政策和环境建设的力度，为现有融资性担保机构创造较为宽松的经营环境，扶持一批经营管理较好、风险管控水平较高、有一定影响力的融资性担保公司做大做强做优，保证其商业可持续性，鼓励和引导其加大针对中小企业的服务力度，缓解其融资难问题。

　　（文海兴为中国银监会融资性担保业务工作部副主任，罗晓强为该部干部）