文/本刊记者 黄希韦

　　编者提示：据全国工商联调查，90%的小企业和95%的微小企业没有与正规金融机构发生任何借贷关系，其融资多依靠民间借贷市场。民间借贷出现混乱现象，主要是因为中小企业“融资难”问题凸显。对于中小企业来说，民间借贷虽然能在一定程度上缓解“融资难”，但出借人无法像金融机构一样，经过严格的审核和监督程序再借款，因此民间借贷市场风险高、社会影响面广，也导致许多问题频发。通过立法优化民间资本投资、实现二者的优化对接已是迫在眉睫。

　　高速增长的中国经济孕育了数以万计的中小企业，却迟迟孕育不出一部早已在立法计划中的法律。

　　中国人民银行行长周小川近日再次提到《放贷人条例》，称“人民银行在很多年前就曾讨论和建议是否应该参照某些国际经验制定”，但是至今仍有顾虑，因为“还涉及很多需要达成共识和协调的问题”。

　　2008年，中国人民银行在货币政策执行报告中首次建议给民间借贷合法定位并适时推出《放贷人条例》。那一年，中国民间借贷总量仅有数千亿元。几年后，这个数字迅速蹿至几万亿，用复旦(微博)大学企业研究所所长张晖明的话来说，民间借贷的规模，可能不下于中国人民银行直接投放的信贷量。

　　4年间，许多人在呼吁，更多人在等待。在等待者当中，最焦急的是那些渴求资金犹如嗷嗷待哺婴儿的中小企业，法律的阙如令他们面临许多制度尴尬，甚至带来生存难题。在接受当代金融家记者采访时，走在民间借贷立法研究前沿的温州管理科学研究院院长周德文表示：“吴英案之后，面对资金喊渴的中小企业，众多民间资本越来越谨慎，开始为了不惹上官司而纷纷收紧钱袋。通过立法优化民间资本投资、实现其与中小企业融资的优化对接，为此，我已呐喊10年。”

　　谁也无法确定，周德文的呐喊何时才能得到立法层回应。至今，无论是官员还是学者，都未能给出记者《放贷人条例》出台的时间表。

　　立法路艰辛

　　中国人民银行研究局副局长刘萍曾经预测，《放贷人条例》可能会在2009年底推出。2009年4月，刘萍在一次公开会议上表示，内地将参照香港的放债人条例制定首部《放贷人条例》，该条例已被列入国务院立法计划，正在进行可行性论证、研究，民间融资可望获得全面规范和解放，不再成为被打击对象。

　　事实证明，刘的预测过于乐观。

　　不过，她还不是最乐观的。2007年3月，中国人民银行就《中华人民共和国<放贷人条例>立法研究》组建了课题组，时任中国人民银行研究局副局长的焦瑾璞(微博)公开表示“相关部门正加紧制定《放贷人条例》”，有课题组的参与者甚至认为，该法案当年就可以出台。

　　这位专家的大胆观点并非全无理由。最初，课题组的工作似乎一帆风顺——选取广东、浙江、山西等9省地区，对其民间借贷状况(典当行、担保公司)做资料搜集和样本调研，随后初拟了《放贷人条例》草案，并递交国务院审批。

　　在中国的立法程序中，出台财经方面的立法需要由中国人民银行等国务院各直属机构向国务院提交草案，报送国务院法制办修改审定，再提交国务院常务会议，通过后再报送立法机关——全国人大。

　　如果可以在2007年提交全国人大，那么《放贷人条例》的出炉便只差一步，然而，当年的全国人大立法计划中并未列入这项法律。由于即将换届，这也意味着十届全国人大无法完成民间借贷立法的任务，被推至下一届全国人大。

　　2008年，条例被两度预热。先是当年8月份，中国人民银行发布《2008年第二季度货币政策执行报告》并提出“适时推出《放贷人条例》”。11月份，刘萍表示《放贷人条例》草案已提交国务院法制办。随后，2009年4月，有消息称国务院法制办已将条例列入二档立法计划(国务院法制办立法计划分为三档，一档力争年内完成，二档适时提出，三档积极研究论证)。

　　然而，立法层面的进程到此戛然而止。此后连续3年，条例连国家三档立法计划都未进入。

　　在6年前就研究起草条例的中国人民银行研究局研究员邹平座在接受媒体采访时坦言，几年来条例草案被返回修改了四五次。

　　各方阻力牵制

　　今年两会期间，立法呼声再次勃兴。通过浙江省人大代表，周德文将带头起草的《民间借贷法草案》(即《放贷人条例》草案)递交给全国人大常委会，《放贷人条例》再次受到空前关注。与此同时，浙江省数位人大代表也提交了关于民间借贷合法化的建议，极力谏言高层及时研究出台加强民间借贷管理的《放贷人条例》，对民间借贷的性质、资质、利率、税收、风险防范和权益保障等作出明确规定，引导民间金融走向契约化之路。

　　温家宝在回应这一问题时称：“对于民间借贷的法律关系和处置原则应该作深入的研究，使民间借贷有明确的法律保障。”

　　然而，代表们的呼吁和总理的力挺，似乎并未奏效。

　　《当代金融家》记者了解到的最新消息是，就在今年两会前夕，《放贷人条例》草案第5稿已上报到国务院。但国务院对此并未有反应。记者查询到今年2月中旬国务院法制办印发的2012年国务院立法计划，在诸多立法项目中，并无《放贷人条例》，也无其他涉及民间金融的立法计划。

　　在与《当代金融家》记者通话时，有关条例立法的最新进展，负责起草草案的中国人民银行官员之一更是讳莫如深，并以“现在不好谈这个问题”为由婉拒采访。事实上，该官员一度是该条例的谏言人和力推者。在2008年、2009年的数个公共场合，他曾多次释放《放贷人条例》的立法信号及并欣然透露立法动态，且一度称“符合条件的企业和个人都可开办借贷业务”，“《放贷人条例》重在保障有资金者的放贷权利，是对其私有财产使用权的尊重”“应该充分相信放贷人的智慧”。

　　如今的言辞审慎，让人难免不去揣测立法所受各方阻力的牵制之深。

　　事实上，近年来，除了学者，那些曾对《放贷人条例》积极谏言的官员，已集体失声。

　　“《放贷人条例》的命运取决于国务院内部，甚至金融监管部门的博弈，还有相当的阻力来自金融垄断既得利益者，特别是银行系统。” 中央财经大学金融法研究所所长黄震直言。

　　固步自封的第4稿

　　翘首数载，外界对《放贷人条例》的草案终难得一见。

　　零星的消息来源于邹平座。数年来全程跟踪立法草案的他透露，《放贷人条例》的第4稿草案规范的是自然人之间的借贷活动，且规定利率在银行基准利率4倍以下，民间借贷的监管部门确定为银监会及相关宏观金融监管部门。

　　言外之意，几经妥协于修改的放贷人第4稿，并没有确认个人与企业、企业与企业间借贷的合法性，也没有确认实践中民间借贷利率市场化的事实。

　　业界对此不免大失所望——相比各方期盼多年的“企业和个人都能成为只贷不存的放贷人”“以条例为突破口打开个人与公司和公司与公司之间的自由借贷”，第4稿显然相去甚远。相比周德文提交的《民间借贷法》草案，第4稿也更是相去甚远。

　　“如今的民间借贷的中介机构有很多，比如地下钱庄、担保公司、典当行等，都在进行民间放贷，但对这些非银机构一直没有一个统一的制度约束，所以在立法上给它们定位、减少它们经营上的制度不确定性就非常迫切。它们本来期望制度给它们一个身份。如果《放贷人条例》排除了这些主体，那么它们显然涉嫌非法经营。这些机构下一步何去何从？合法放贷和非法集资的界限在哪里？此外，民间借贷领域中的人人贷(即P2P，是有资金的个人通过中介机构牵线，使用信用贷款的方式将资金贷给有借款需求的人，如浙江的宜信公司等) 已突破了依赖互联网的模式，转入线下营销。对于这类公司的性质如何认定？”周德文问道。

　　“也不应该有利率限制。求助于民间金融的企业和个人，一般是没有足够抵押、没有详细信用记录，违约风险非常大，多年来民间借贷的利率均高过4倍自有它的道理，事实上，民间借贷特有的私人治理机制和非正式制度约束，本就能在信息筛选、防范逆向选择和道德风险方面最大程度降低交易风险。按照4倍利率来约束民间借贷，是没什么意义的，何况实践中放贷人有很多规避4倍利率限制的‘窍门’。非要严打的话，恐怕九成以上的民间借贷合同没法得到保护，而民间借贷还没浮出水面，就灭亡了。”经济学家王福重说。

　　浙江省高院院长齐奇表示，不得超过银行基准利率4倍的规定来源于最高人民法院1991年出台的规定，这个规定执行了20年，已远远不适应形势的发展变化，应当利用《放贷人条例》的立法契机，从立法层面适当提高民间借贷利率的上限标准，或者明确民间借贷在不同地区、不同情况下的利率标准，公平地保护借贷双方当事人的权益。立法既要考虑现实，又要考虑未来。中国将来要实行利率市场化，不限定利率，也可体现“自由交易，欠债还钱”的民间借贷基本原则。

　　谁来管

　　一直关注草案动向的周德文告诉记者，条例屡屡被搁置的原因，正是各界对民间金融问题的看法存在诸多分歧和争论，包括上述放贷人准入门槛问题、贷款利率问题等。

　　而一位接近国务院法制办政法司的人士则无奈表示，其实不仅仅是上述问题，事实情况是《放贷人条例》在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，“都远未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法”。

　　他尤其提到，民间借贷的管理体制是一个“大难题”。“民间借贷到底由谁来管的问题协调不了，《放贷人条例》就难出台。”他说。

　　的确，监管是避免民间借贷处于失控状态的防火墙，要合法化民间借贷，法律首先应当明确规定民间借贷交易的政府监管机构，明确政府监管机构的监管地位、权限、原则和基本方式等。

　　目前，我国监管框架为“一行三会”，根据相关法律规定分工，中国人民银行为宏观调控部门，银监会、保监会、证监会各有其负责领域，其他大多数金融行业如信托、担保、PE、典当行等则未纳入四个部门的监管范围。实践中，一个逐渐形成的惯例是“有利抢着管，没利没人管”，民间借贷恰好是个“难剃的头”。

　　“民间借贷庞大而复杂，比如难界定‘一对多’问题，难统计资金流向问题，难解决信息不透明带来的问题，目前仍缺乏一个全面的监管手段，所可能面临的系统风险难以测量。”邹平座说，定谁来监管很难，没有单位愿意做民间借贷的主管部门，因为做主管部门不但挣不到钱，反而得承担责任。

　　周小川在3月12日“货币政策及金融改革”记者会上则表示，如果不是正规的金融机构，并不在现有的监管部门监管职责之内，这方面如何推进、如何规范化，还涉及很多需要达成共识和协调的问题。

　　多年来，各方对民间借贷监管者的争论一直未停息，主张由正规金融监管机构(如中国人民银行、银监会等)监管者有之，主张由非正规金融监管机构(如各地政府金融主管部门、工商局等)监管者有之，也有观点认为应该对没有金融牌照的借贷活动实行属地化管理，由各级政府担当起监管职责，哪里出了问题就问责哪里的地方政府。

　　究竟何去何从？学界一个统一的共识是，民间借贷的复杂性决定了关于民间借贷的金融管制应当保持足够的灵活性，选择监管方的原则是最大限度地保持民间金融的活力，要规范和引导，而不要包办和主导，不要用行政监管取代行业竞争，以避免挤压民间金融的空间。民间金融的核心恰恰在其民间性，民间资金、民间借贷、民间管理、行业自律，应突破传统的监管方式，呵护好民间金融生态圈。

　　“在将民间借贷纳入正式法律制度的同时，必须创新民间借贷监管制度，不要将之整体纳入现今严格的监管体系，否则，这会是一个倒退。坚持民间借贷的民间性，是《放贷人条例》进步与否的‘试金石’。” 对外经济贸易大学金融系教授石艳平说。

　　呼唤开门立法

　　到目前为止，官方仅仅公布了《放贷人条例》草案的体例安排：共有7章。至于具体条文，则仍处于未公开状态。

　　如今，社会各界急切希望参与立法讨论。

　　诸多网友在论坛上呼吁“开门立法”，向国务院法制办申请政府信息公开，询问《放贷人条例》的立法进度及公众参与讨论草案的具体时间等信息。但由于国务院法制办的政府信息公开仅限于主动公开的范围，不受理公民或法人的申请，询问没有得到答复。

　　“规范民间借贷的目的不是管，而是用，如果认为民间金融确有必要，就请大胆地推行民间金融交易契约化和法律化，不要羞答答，该给大家看的该给大家看看，不要再留几手了，这样，结果才会多赢。” 网民“卖货郎”的帖子犀利而直接。

　　天涯社区公布的一封寄往国务院法制办的联名信中则发出更理性的声音：“《放贷人条例》涉及国家监管部门、现有贷款体系、民间资本家、借贷方等多方，权衡各方利益是这部法律的重要任务。作为利益相关方，这些主体都有权利对该立法发出自己的声音，充分表达自己的利益诉求，这样各方的利益才有可能得到平等的保护。”

　　民间借贷法律地位的升级，无疑将是一个长期的基础性制度建设进程。

　　等待民间借贷立法，不是一件确定的、能很快看到曙光的事情。但可以确定的是，而在当前中国金融市场效率极低、中小企业长期供血不足近乎瘫痪状态、实业仍难获取货币血液的困局下，《放贷人条例》立法的代表意义已经超过了立法本身。