国家开发银行 双向调节助力宏观调控

　　在本轮宏观调控过程中，国家开发银行通过市场手段进行双向调节，从而达到助力宏观调控的作用无疑引人注目。根据央行“窗口指导”会议精神，国开行有保有压，合理把握信贷投放进度，防止经济大起大落，从一开始就确定了“正向调节”与“逆向调节”相结合的信贷投放标准。

　　■本报记者 姜业庆 怀宗

　　中国人民银行数据显示，今年前5个月，全国金融机构累计新增人民币贷款17834亿元，也就是说，不到半年已用完了全年2．5万亿元贷款指标的70％以上。本轮经济过热很大原因是由于货币信贷增长过快，“信贷投放过多”无疑成了近期重点“调控对象”之一。

　　作为宏观调控重要组成部分和有效工具的国家开发银行（简称国开行），在本轮宏观调控过程中如何作为？起到了哪些显著效果？为此，记者日前采访了国开行的相关负责人。

　　以市场为手段双向调节

　　在本轮宏观调控过程中，国开行通过市场手段进行双向调节，从而达到助力宏观调控的作用无疑引人注目。该行有关负责人指出，根据央行“窗口指导”会议精神，国开行有保有压，合理把握信贷投放进度，防止经济大起大落，从一开始就确定了“正向调节”与“逆向调节”相结合的信贷投放标准。在正向调节方面，支持经济结构调整，贷款向经济社会瓶颈领域集中。据统计，今年上半年，国开行向“煤电油运”以及农、林、水、通讯、公共基础设施等瓶颈领域投放的贷款余额占全部贷款的87．7％，向西部和东北老工业基地投放的贷款余额占全部贷款的33．8％。

　　对于其他社会资金不愿进入而国家急需发展的领域，国开行严格评审，创新性地构建防范风险信用结构予以支持。比如，对于急需支持的农村公路项目，国开行专门采取多种措施积极推进，开展了一系列调查研究和自主创新工作，根据不同地区、不同情况，制定不同的贷款方案，提供优质的金融服务。在安徽、浙江等省取得了初步成效，目前已向两省农村公路项目各发放贷款12亿元。在国开行的支持下，预计到今年底，安徽省农村公路规划中通乡公路可以全部完成，浙江将实现县省道公路砂石路面100％硬化。其支持其他地区农村公路建设的工作也在积极推进。

　　近年来，国开行还重点支持中小企业、“三农”、国家助学贷款、环境保护等领域。到6月底，该行累计支持中小企业4614户、个体工商户5941户及农户48446户，创造就业岗位45．3万个，累计发放贷款232．1亿元，支持了经济社会发展中的瓶颈领域和薄弱环节。有专家如此评价国开行的正向调节作用：国开行通过发挥总量和结构上的调控作用，确保关系国家和地方发展大局的重大项目建设资金链不断裂，使经济平稳发展。在逆向调节方面，国开行则针对经济运行的形势，主动控制贷款规模和增速。与其他银行不同，国开行贷款规模是指令性计划，从不超越规模发放贷款，但其并不因为有规模计划就放松控制，而是根据国家宏观调控的精神，严格控制贷款发放，重点对发放速度进行调节。

　　今年1至5月份，全国金融机构人民币贷款余额增长占全年控制目标的71．3％，而国开行人民币贷款余额增长仅完成全年计划的46．5％，比全国金融机构的平均水平低24．8个百分点。近年来，该行在中长期贷款中的份额呈下降趋势，从1998年到2005年，人民币非个人中长期贷款占比由24％下降到18％，减少了6个百分点。“对于不符合国家政策、不符合贷款条件的项目，开发银行坚决杜绝贷款。”国开行有关负责人说。

　　记者还了解到，在国开行落实各项调控政策的一系列措施中，贷款评审机制发挥了很大的作用，保证了贷款投向国家鼓励发展的行业和地区，其评审在国内甚至在国际同行中都具有优势。近年来，国开行发挥评审的优势特点，结合各级政府和行业部门的发展规划，首先集中各类专家，对一个地区或行业成系统集中统一评审，增加了发展规划的前瞻性、发展顾问的咨询、构筑信用结构、建立融资体系等全面性的市场建设内容。在这个基础上，再按项目编写评审报告，逐项签订合同，再发放贷款。实践证明，这种贷款评审、决策程序与方式更加符合经济社会发展要求和防范风险的要求，能够避免盲目性投资冲动。有专家评价说，国开行的信贷政策符合现阶段中国经济社会发展的要求，对避免经济大起大落，扩大宏观调控政策效果，具有积极作用。

　　严把信贷投放关

　　“严格按照宏观调控的要求，发挥双向调节作用，最直接的效果就是贷款规模和发放速度得到有效控制，信贷规模增长自然也就控制在核定的规模之内。”国开行负责人说。

　　今年1至5月份，我国城镇固定资产投资同比增长30．3％，但是国开行贷款占比低，对固定资产投资和信贷规模增长影响有限。国开行2006年人民币贷款新增计划，仅占全部金融机构人民币贷款新增计划的8．8％。同时，由于国开行是债券银行，资金来源是向金融机构发行债券，从存款派生机制上隔断了直接参与基础货币的放大过程，这是国开行的一个明显特点。

　　国开行相关负责人告诉记者：“国开行是以有限的贷款和优质的资产质量，引导社会资金投向经济社会瓶颈领域，通过融资推进市场建设，在国家宏观调控中发挥积极的示范效应。”据记者了解，国开行为了将宏观调控政策落到实处，2004年开始就率先主动对项目进行全面清理，严防出现违反土地管理政策、资金不落实以及重复建设高发行业中的项目，确保贷款支持的项目符合国家政策和发展需要。对此，中国社会科学院金融研究所一位研究人员这样评价：国开行贷款成为国家宏观调控中优化结构、进行结构调整的重要内容。

　　政府与市场的纽带

　　“计划经济向市场经济过渡期，需要借助政府信用这种客观存在的资源，发挥其孵化市场信用和企业信用的桥梁作用。”国开行相关负责人告诉记者，“政府信用是市场经济的起点和支点，在国际上为开发性金融机构所广泛运用，我国也应该加以借鉴和运用。”经济发展史表明，市场建设需要经历盲目、漫长的过程，付出极高的成本和代价。因此建设符合中国国情的市场经济，必须发挥政府信用的巨大推动作用。

　　作为国家宏观调控的重要工具，国开行力图将融资优势与信用建设相结合，发挥其孵化“市场信用”和“企业信用”的桥梁作用。该行不断加强与地方政府和行业部门的合作，以此实现其“桥梁与纽带”功能。据了解，国开行与政府的合作主要围绕政府关心的热点和难点展开，弥补市场空白和缺损，避免社会融资渠道的断裂。这种银政合作因为有科学的发展规划，有市场运作和企业平台，消除了过去的盲目投资冲动，使宏观调控更加有效。

　　国开行与地方政府的合作，对双方都是一种有效的约束。对于地方政府来说，就是承诺维护好融资和发展的秩序，根据国家宏观经济政策，在科学规划的基础上确定建设项目。对于国开行来说，就是通过提供政策性贷款承诺，支持地方政府用市场的资金安排未来五到十年的规划，以增强地方长期发展的信心，约束当前盲目投资的冲动。这是种着眼长远的合作关系，目标是使地方的发展更为高效、长期、持续、健康。

　　那么具体的合作方式是什么？国开行相关负责人告诉记者：“国开行重点与地方政府共同培育健康的市场主体，形成能够承担政府投融资功能的融资平台。”融资平台本身就是市场参与者，符合现代企业制度的要求，代表了市场化改革的要求。这种形式的银政合作，实际是经济运行中从微观到结构层面的重要组成部分，因为有科学发展规划，有市场运作和企业平台，所以消除了过去的盲目性，从而使国家的宏观调控更加有效。

　　该负责人指出，国开行与地方政府合作的实质，是双方立足于市场融资的共识和政府信用的基础，推动地方规划先行，把政府、金融和市场的力量结合起来，以建设市场的方法，实现健康企业、健康金融、健康财政、健康经济的协调发展，探索财政和金融相互促进、有效合作、互利共赢的投融资模式，最终建设成一个高效的市场和融资体系。

　　国开行行长陈元在接受记者采访时指出，这个市场和体系，一方面能对国家重大项目、大型基础设施进行融资；另一方面能覆盖社区金融、新农村建设，使人人享有平等的融资机会，使每个企业都能健康发展，最终实现金融和城乡、金融和区域、金融和经济社会发展相协调，用金融和市场的发展促进“五个统筹”的实现，体现科学发展观的各项要求。

　　国开行在与地方政府的合作中，通过支持地方制定区域、行业和重大项目规划，使科学发展规划成为经济社会发展与开发性金融合作的重要动力，从根源上改变粗放型的增长方式、不合理的产业结构、不均衡的发展及盲目重复建设。中国社科院金融研究所一位专家如此评价：国开行连接政府和市场的桥梁，面对市场空白和缺损的国情，以融资推动市场建设，逐步推进完善市场经济运行的微观基础，推进市场经济体制的基础制度不断完善，促进发挥市场配置资源的基础性作用，有利于宏观调控的有效实施。

　　以融资推动市场建设

　　与西方成熟的市场经济不同，当前中国面临的不仅是市场失灵的问题，在相当程度上更主要是市场的空白、缺损和落后，市场经济基础设施、基础制度有待完善，包括会计体系、信用体系、法人治理结构等。具体来讲，主要表现在经济实体自我发展能力不强，治理能力不够，社会的法律、信用、市场等各种制度体系不健全，会计、律师、支付、信用、业绩考核和执法等金融基础设施落后。

　　“从市场建设的角度看，宏观经济运行中出现的问题就是市场缺损和市场落后的表现。现阶段，我国发展中遇到的各种问题都可以从市场制度缺损找到症结，其中金融制度缺损处于问题的核心。现实中，金融落后于经济社会发展的需要，与发展的需求相脱节就是矛盾的表现。”针对经济社会发展的现状，国开行行长陈元曾经这样表述过。

　　在这种形势下，只有抓紧解决建立市场和形成机制的问题，发挥市场机制在配置资源方面的基础性作用，提高整体风险控制能力，才能在竞争中占据主动地位。

　　按照传统西方经济学，投资、消费和出口是拉动经济增长的三大动力，但这是建立在市场已经发展的基础上。“实际上市场建设和制度建设是跨越这三大动力的基础，是拉动经济增长的第四大动力，能够带来多方面、全方位的发展，成果难以估量。在宏观调控的形势下，推进市场建设具有重要意义。”该行政研室负责人告诉记者。

　　为此，国开行明确提出了“以融资推动市场建设、构建新型融资体制”的目标。

　　“市场建设是一项全局性的系统工程，只有把政府、金融、市场和企业等要素资源整合起来，形成系统合力，才能健康发展。”陈元告诉记者，自发的市场建设，需要经历盲目、漫长的过程，付出极高的成本和代价。在资本主义市场经济数百年的演进发展过程中，政府曾发挥了巨大的历史推动作用，以加速市场体制的发展。因此不能单纯地认为当前中国只需要最大限度地发挥市场配置资源的作用，强化市场必然要弱化政府，这种认识是有害的、错误的。

　　我国有着自上而下的政治文化制度优势，政府具有财政能力、协调能力、立法能力、思想教育能力等优势，这些优势与国开行集中大额长期融资优势结合起来，执行公众参与、公众受益的原则，就可以更好地发挥集中力量办大事的体制优势，以推动实现自觉、主动、赶超、高效、系统的市场建设。

　　在计划经济向市场经济过渡的时期，必须要借助政府信用这种客观存在的资源。中央财政信用目前由财政部直接使用，已用于世界银行、亚行贷款多年，这也是国际惯例。经过多年来的发展，我国地方财政的财力及风险防范能力有了增强，尽管尚不能直接用于担保，但却已经具备市场增信的巨大空间。

　　《国务院关于投资体制改革的决定》提出，要“引入市场机制，充分发挥政府投资的效益”，政府可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式安排投资资金，这都是市场增信的有效方式。当前，政府组织增信是信用建设和市场建设的重要内容。政府的作用和政府信用在市场中通过组织增信的方式实现，是基于市场的平等关系、共识关系、利益关系与合作关系而产生的增信，是一种合作的方式。这种情况下的增信，本质上是合作之后产生的信用，是合作信用、合作增信，完全不同于政府担保。

　　国开行与地方政府的合作以市场为取向，利用银政双方的优势共同推进市场建设。市场建设是其与地方政府合作的重要内容，长期以来，国开行与地方政府的合作，以科学发展规划、市场建设、合作交流和组织增信为主要内容。双方主要围绕政府关心的热点和难点问题展开，弥补市场空白、缺损以及财政领域覆盖不够造成的社会融资渠道的断裂和干枯。在具体合作方式上，国开行注重与地方政府共同构造融资平台，推进治理结构、法人、现金流和信用建设，培育健康的市场主体，形成能够承担政府投融资功能的开发性企业。这个平台本身就是市场参与者，完全符合现代企业制度的要求，代表了市场化改革的要求。

　　在市场建设中，国开行重点用融资推动治理结构、法人制度、财务体系、信用体系等市场基础设施以及基础制度建设。通过构建市场化的信用平台和融资平台，连接政府、企业与银行，推进治理结构、法人、现金流和信用等四项建设，使借款法人的治理结构不断完善、信用等级不断提升、管理不断规范、现金流不断增强、还款能力不断提高，最终使国家信用、国开行信用、地方政府信用共同孵化出健康的企业信用和市场信用，培育出健康的市场主体，从根本上建立市场经济的运行基础。

　　国开行在实践中探索建立的“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的融资机制，是在当前国情下建设市场的有效方式。“政府入口”就是以实现政府的发展目标为合作目标；“开发性金融孵化”就是双方共同推进治理结构、法人、现金流和信用四项建设；“市场出口”就是培养合格的市场主体，把健康的企业推向市场。

　　在这个过程中，国开行把政府的组织优势与自身的融资优势相结合，使之成为市场增信的社会功能和市场经济配置资源新的基础性平台和支柱。市场增信可以转化成多种形式，促进建立各类信用平台，完善融资体制和发展信用制度，使市场建设获得制度保障和长远发展的动力。通过这种方式，政府不仅成为市场建设的必要环节，还起到市场建设的关键性作用，从过去的被动角色变为主动角色，政府、市场和银行的关系也不再是互相分离、冲突和力量抵消的关系，而是形成了巨大的建设市场的合力。

　　“国开行是坚定的市场建设者。”谈到开发性金融机构的特殊职能时，国开行有关负责人明确强调了其与商业性金融机构不同的发展之路。

　　在市场中寻求“双赢”

　　“在市场环境下，开发性金融机构如何既能服务于宏观调控政策，同时又按市场化方式运作，取得好的市场业绩呢？”记者在国开行采访的过程中，经常听到两个字：双赢。

　　该行相关人士说：“一方面，开行取得了先进的市场业绩，以优质资产高效率地支持了经济发展；另一方面，开行以建设健康的企业、健康的金融、健康的财政和健康的经济为目标，致力于促进经济发展和提升经济增长的质量。最终目的就是推动经济实现有质量的增长，引导社会资金投向，促进协调发展，构建

和谐社会。”

　　国开行提供的一系列数据为此作出了最好的注脚：不良贷款率由1997年末的40％下降到2006年一季度的0．82％，2006年一季度资产减值准备，对表内

不良资产和不良贷款的覆盖率分别为251％和288％，资产总额为19142亿元。2001年至2005年，实现税前利润分别为147．36亿元、166．93亿元、184．67亿元、252．97亿元和328．94亿元，上缴税收分别为37．84亿元、76．43亿元、81．74亿元、76．34亿元和100．94亿元，每年向国家上缴利税在金融系统中都名列前茅。

　　国开行的经营业绩也得到了国际

审计机构和评级机构的肯定。

　　国际著名会计公司普华永道连续5年均出具无保留意见的审计报告。穆迪、标准普尔和惠誉三家国际评级公司在2005年继续给予国开行主权级信用评级。世界银行、亚洲开发银行的有关人员也表示，中国国家开发银行的实践和理论不仅是对中国，而且对世界金融的发展也富有贡献。显然，国开行一直在不懈地探索与实践，为宏观调控助力并发挥着积极作用。