建立存款保险制度刻不容缓

http://finance.sina.com.cn 2006年05月30日 02:28 中华工商时报

　　当务之急是各有关方面通力合作规范银行业退出机制

　　存款保险制度、审慎监管和最后贷款人职能被公认为金融安全网的三大基本要素。国际经验表明，存款保险制度在保护小额存款人利益、维护金融体系稳定、完善金融机构市场退出机制、促进金融业公平有效竞争、提高金融业发展的国际化水平等方面发挥了重要作用。

　　长期以来，我国在处置有问题银行的过程中，储户损失基本上由国家承担，实行以国家信用为担保的隐性存款保险制度。随着我国金融改革的纵深推

　　进和金融全球化的快速发展，这种隐性存款保险制度的弊端日益显现，急需显性的存款保险制度来替代。

　　相对于显性存款保险制度而言，目前我国隐性存款保险制度的道德风险更为严重。道德风险一直是反对建立存款保险制度的主要理由。有一种观点认为，在存款保险制度下，储户不再关心银行的经营业绩和风险状况，削弱了银行的市场约束；而投保银行却因为有存款保险机构赔偿，盲目追求利润最大化，势必选择风险更高的资产组合。

　　其实，这种观点忽略了这样一个事实，即以国家信用为担保的隐性存款保险制度的道德风险更为严重。这不仅首先表现为储户的存款有国家保证，不会发生损失，而且已经得到注资或坏账剥离的银行它们仍不相信“最后的晚餐的说法。更为重要的是，在隐性存款保险制度下，金融当局无法通过实行差别费率、限额赔付和返还保费等途径降低各银行的道德风险，促使它们自觉地对冒险行为进行自我约束。

　　至于以存款保险制度会削弱储户对银行的监督，引发道德危机作为反对理由本身，则纯属以讹传讹。因为没有任何证据显示，建立存款保险制度前，储户会更关心银行的经营状况。事实上，即使欧美银行体制已有200多年的历史，民众的教育程度相当高，可是民众对银行的监督功能依然极为有限，怎么能指望我国的老百姓来有效监督银行呢？

　　严格地讲，道德风险是委托代理的伴生物，只要存在委托代理关系，就存在道德风险，我们是否因为有道德风险而否定委托代理形式，由所有者自己去经营呢？任何一种保险形式都存在道德风险，我们是否也否定保险这种风险分担的有效工具呢？显然，以存款保险制度会引发道德风险而否定存款保险制度的建立，在逻辑上是说不通的。

　　自美国1933年第一个建立存款保险制度以来，世界上已有80多个国家和地区先后采纳了存款保险制度，这从实践上说明了存款保险制度利大于弊的事实。从本质上看，我国存款保险制度形成的根本原因在于政府谋求渐次退出对金融机构的隐性担保，以较低成本维护金融稳定的需要。据统计，自1998年以来，我国已有近300家金融机构被关闭破产，兑付的自然人债务超过1700亿元。如果有存款保险制度，可节约资金500亿元。

　　为避免

商业银行的逆向选择，世界上大多数国家都实行强制性存款保险制度。我国要建立的存款保险制度也应是强制性的，这是因为银行风险具有很大的外部传染性，单个银行的倒闭容易引发“多米诺骨牌效应，危及整个金融体系的稳定。存款保险制度通过化解中小金融机构的危机而使大银行免受传染，这相当于存款保险制度提供了公共物品，大银行事实上成为存款保险制度的间接受益者。因此，大银行也应该纳入存款保险制度。

　　IM F的研究表明，政府支持已成为存款保险制度成功运作的重要保证。无论是民营的还是政府管理的存款保险制度，都需要政府的支持才能获得成功。民营的存款保险机构一般只是职能比较单一、“付款箱型存款保险制度，通常只负责保险基金筹集管理和投保金融机构破产时对存款人进行赔付。世界上大多数存款保险机构都是由政府组建的，是一种集保险、危机援助、银行监管和破产处置于一体的综合职能型存款保险制度，如美国联邦存款保险公司（FDIC），可以对问题金融机构采取及时纠正措施，以降低救助成本。

　　我国要建立的存款保险制度也应是政府组建的综合职能型存款保险制度。通过这种制度对问题银行进行救助的经济效应明显要优于政府直接给予资金救助。一方面，存款保险基金不会增加基础货币投放，从而不会加大宏观经济运行的通货膨胀压力。另一方面，相对于中央银行再贷款和财政资金而言，用存款保险基金来化解银行的支付风险更能体现出操作手段的市场化、规范化和公正性，引导各利益主体形成良好预期，削弱金融机构的道德风险和避免公众挤提的“羊群效应。那种以同属国有性质而将存款保险基金等同于政府资金的看法是极其肤浅的。（见《中华工商时报》2005．12．16．李瑞新薄荣君文）

　　至于有人担心存款保险制度会加重银行的负担，其实完全没有必要。目前世界上存款保险制度的费率普遍较低，对银行利润的影响微乎其微。而且按照差别费率和正向激励的原则，商业银行规模越大、经营状况越好，抗风险能力越强，缴纳的保费就会越少，甚至可以免交保费。如近年来美国一些符合FDIC监管评级要求的商业银行连续多年免交保费。因此，建立存款保险制度并不会加重我国商业银行的负担。

　　那种认为存款保险制度会导致

房地产泡沫、资本外逃和银行业二元化加剧的说法更是无稽之谈。建立存款保险制度的一个重要目的就是通过保护小额存款人的利益来避免非理性挤提事件的扩散，维护金融稳定。我国要建立的存款保险制度将覆盖绝大多数小额存款人，因而不会出现大规模的存款搬家现象，更不会出现有些人想当然地认为为规避存款资金损失而将存款大量投入房地产、黄金等实物投资的情况。

　　管理好存款保险基金是存款保险机构的一项重要职责。从国际经验看，存款保险基金一般投资于收益稳定的资产，如政府债券等，以确保存款保险基金的安全。当然，也可能投资于国外的政府债券，但这与资本外逃风马牛不相及。如果将跨国投资看作是资本外逃，那么我国目前投资于美国政府长期债券的

外汇储备岂不都成了资本外逃？难道也要将跨国公司的直接投资当作资本外逃加以禁止？

　　存款保险制度的另一个重要功能在于促进银行业的公平竞争。在没有存款保险制度的情况下，国有商业银行凭借国家信用在吸收存款方面具有优势，建立存款保险制度后，这种优势就不复存在，有利于中小银行的成长，从而缓解

　　而不是加剧银行业的二元化状态。

　　需要指出的是，建立存款保险制度的目的不是不让银行破产，而是在保护小额存款人利益的同时，促使差的金融机构有序退出金融市场，以优化金融生态环境。而且存款保险制度对有问题金融机构的救助能力也是十分有限的。一般来说，存款保险制度的救助功能仅限于个别或少数银行发生支付危机时，能有效防止非理性挤提事件的扩散。当整个金融体系出现系统性风险时，存款保险资金是难以应付整个金融体系的大规模危机的，这时还需要最后贷款人甚至政府的作用才行。那些以建立存款保险制度的国家仍然不能避免银行倒闭来否定存款保险制度的观点，是一种无知的表现。

　　存款保险制度的良好运作既有赖于健全的银行监管制度，也有助于实现银行审慎监管目标。因此，存款保险、金融监管和最后贷款人职能之间具有很强的互补关系，缺少任何一个环节都会影响到其他职能的有效发挥。与此同时，考虑到由隐性存款保险制度向显性存款保险制度转变已成为国际趋势，我国商业银行在国外拓展业务会遇到存款保险问题，进入我国的外资银行为保障其安全经营和存款人的利益，也会向我方提出存款保险的要求，因此，作为现代银行业所必需的基础设施，我国加快存款保险制度的建设已刻不容缓。

　　这里，特别需要指出，有人以我国经济目前仍处于转轨时期，金融体制改革正处在深化阶段，一些市场经济的法制环境还在不断建立和完善为托词，推委拖延存款保险制度的建设。对此，我们的意见是，经济转型的长期性决定了体制改革与制度建设的长期性，我们不能等体制改革和制度建设都完成后再建立存款保险制度。当务之急是各有关方面应不失时机，通力合作，尽快建立一个机制，将隐性的存款保险制度转为显性，规范银行业退出机制，保护存款人权益，提高公众对银行业信心，维护国家金融稳定。

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