三家政策性银行转型方向已定 实行一行一策原则

　　“综合性开发金融机构”、“一行一策”、“纯国有血统”

　　　★《中国经济周刊》记者 刘永刚/北京报道

　　“未来的政策性银行，不仅要在进出口方面融入国际经济，同时在国际资本流动、收购兼并、资源的互相补充等方面也要发挥重要作用。” 4月29日，央行行长周小川在一次会 议上对中国政策性银行未来发展做出的判断，也揭开了政策性银行在新形势下转型方向的谜底—“综合性开发金融机构”。

　　“‘综合性开发金融机构’一方面要从事政策性非盈利业务来弥补‘市场失灵’，另一方面要开展商业性盈利业务来避免‘政府失灵’，使银行实现自身可持续发展。” 中国社科院金融所所长李扬如此解释。

　　而在改革方向确定之后，“现在重要的是如何找到一条合适的转型之路。”中央财经大学金融学院贺强教授告诉《中国经济周刊》。

　　按照央行预定的工作时间表，2006年政策性银行将按“一行一策”的原则，分步制定、实施改革方案。《中国经济周刊》获悉，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行3家政策性银行的“个性化”改革方案均已完成，并由央行上报到了国务院。

　　政策性银行要“变脸”

　　央行行长周小川此前曾在多个公开场合表示，政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。

　　1994年，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行3家政策性银行相继成立。“当时的主要目的，是实现政策性业务与商业性业务的分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题。之后，3家政策性银行承担了从工行、农行、中行、建行4家国有商业银行分离出来的政策性业务。”国家开发银行专家委员会常务副主任王大用向《中国经济周刊》表示。

　　据介绍，国家开发银行主要承担国家基础设施建设和支柱产业重大项目的长期融资；农业发展银行的职能是农副产品收购贷款；而进出口银行的成立则是搭了前两家的顺风车—上世纪90年代初，国内进出口贸易中机械设备贸易还只是少量。

　　而目前，国内对资本利用的手段和技术都与以往有天壤之别，中长期商业性资金已经能够较容易较安全地进入过去需要政策性金融大力支持的基础产业、基础设施和机电产品领域。因此有专家认为，国内政策性银行市场化经营的条件业已成熟。

　　据公开资料显示，10年前，我国机械装备产品出口占全部出口的比例只有31.4%，而到2005年，我国机械装备产品出口额占全部出口额的比例达到55.6%。出口竞争能力加强，要求政策性金融支持的基础已不复存在。

　　除了外部经营环境的变化，政策性银行自身多年来累积形成的不良资产，也令其难以再按既有的模式负重前行。

　　“政策性银行现在的坏账不比商业银行少。”北京大学金融学院副教授刘健说，政策性银行成立之初，只是为了完成政府所需要的项目，并没有考虑资产质量，以及是否需要足够的资本金，是否要像商业银行一样管理等问题。但运作了几年后，这些问题都凸现出来了。

　　对于政策性银行的不良贷款到底有多少，说法并不统一。如有学者和媒体估计，进出口行的不良贷款规模在百亿元人民币左右，农发行不良贷款的规模更大，约有数千亿元，而国开行的不良贷款率虽然较低，但相当部分是10年以上的长期贷款，短期风险难以显现。

　　新方案猜想

　　根据央行的规划，政策性银行将尽快转变为有竞争力的综合性开发金融机构，但“一行一策”的改革方案对外采取了严格的保密措施。《中国经济周刊》曾致电国家开发银行、中国进出口银行新闻处询问，得到的都是“还没有具体方案消息”的答复。

　　而中国社科院金融研究中心副主任王松奇日前撰文指出，3家政策性银行改革方案的初步设计系由中央银行研究局人员参与，在行长周小川的亲自指挥下完成的。

　　他认为，尽管3家政策性银行在功能定位、业务范围、产品服务、资产质量等方面存在差异，并且改革方案也将采取所谓的“一行一策”，但可以肯定的是，它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处。

　　他举例称，所有者权益比率及资本充足率过低的问题在3家政策性银行中普遍存在。因此，新方案必定要包括多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制方面的内容。

　　从中国目前状况来说，既然确定了“纯国有血统”不变，那么，资本金的补充只能由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个渠道来完成。

　　另外，既然开发性银行在功能上兼具政策、商业双重特性，那么，开发性银行在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式。分别设立指令性账户和指导性账户可能为一种解决办法。

　　其中，指令性账户用于记录和反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，指导性账户则用来记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金与财务信息。而一旦设立了指令性和指导性两类账户，3家开发性银行的资金来源、运用、风险管理、监管主体等各个方面都会发生新的变化。

　　“变脸”难题

　　“3家银行要转向开发性金融，首先面临的问题是缺少法律支撑，监管部门正常的监管也缺乏相应的依据。” 北京大学金融学院副教授刘健不无担忧地表示，由于部门利益冲突，争议近三年之久的《政策性银行管理条例》草案到目前还无法顺利通过，这样会产生很多的负面影响，如商业性金融和政策性金融的界定无法律依据等。

　　国务院研究与发展中心金融所副所长巴曙松也表示，对于“商业性”与“政策性”的划分，无论商业银行还是政策性银行都希望有一个权威的说法，这样才能各司其责，各安其位，如果不从法律上加以明确的话，规划再好也会出问题。

　　知情人士透露，就政策性银行转型定位，央行与银监会的意见比较统一，即采用分账管理，设立国家账户和银行账户，国家账户专司政策性业务；银行账户则统筹《商业银行法》允许开展的所有业务，不享受政策优惠。

　　“但是，参与方案设计的

财政部更强调政策性。如果几大部门不能达成一致，转型工作就很被动。”上述人士说。

　　此外，如何处理政策性银行数量庞大的呆坏账，也成为政策性银行转型的一个难题。

　　国家开发银行专家委员会常务副主任王大用表示，在3家政策性银行的改革方案中，最难以形成明确思路的应该是农发行。他认为，农发行呆坏账问题的解决途径最可能是核销。

　　不过，业内人士普遍认为，对于政策性不良资产的处置应该分类解决：由于指令性任务而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应给予相应解决；而由于政策性银行自身经营管理不善造成的贷款损失，则应当以今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。