农信社热衷改革只为获取国家扶持资金

　　本报记者 吴雨珊 北京报道

　　自2003年启动改革以来，农村信用社已今非昔比。到2005年6月末，全国已成立了9家农村商业银行和34家农村合作银行。全国农信社的存贷款余额也比改革前的2002年末分别增加54%和46.9%。

　　然而，经年累月的积弊也在继续侵蚀农信社的肌体。“现在主要存在的问题是法人治理工作进展迟缓，一些组织管理的模式与市场化改革的方向不相符，甚至可能影响‘花钱买机制’改革目标的实现。”3月17日，国务院发展研究中心金融所高伟博士说。

　　2005年，高伟和他的同事们，在接受全国人大财经委委托的“

十一五规划农村金融体系改革建议”课题后，多次分赴五个省市，实地调研部分农村信用社的改革情况，并将调研报告直呈有关部门。一位监管部门的高层批示说，问题反映得“很客观、很真实”，并在有关部门发起了研讨。

　　谁愿意放弃权利？

　　“自主经营、自我约束、自我发展”是农信社改革中耳熟能详的几个关键词，但这个终极目标的核心——法人治理结构却被公认为最难啃的“骨头”。

　　“其实不难理解，法人治理的核心内容是三权分离、委托管理和授权经营，但是哪个高级管理人员愿意放弃自己的权利呢？”高伟一语道破其中的症结。法人治理的核心内容是“三权分离、委托管理、授权经营”，而现在农村信用社的高级管理人员特别是主要负责人集三权(决策权、经营权、人事权)于一身，法人治理结构的改革从一定程度上是减少了高级管理人员特别是主要负责人过分集中的权力，作为改革的主要组织者和推动者，他们的心态可想而知。

　　在调查中，一些农信社并不否认自己热衷此次改革的真正目的：国家的资金扶持其实就等于国有商业银行的不良资产核销，所以只要达到人民银行专项票据发行兑付的两项硬指标，扶持资金到手就算大功告成。

　　为了达到指标，一些信用社不惜通过人为的方式，在较短时间内大幅度改善资产质量、提高资本充足率。

　　比如，通过大规模增加贷款投放和提高中、长期贷款的比重来增加正常贷款的比例；通过调账、提供不合规或虚假的贷款担保等方式，来增加抵押、质押贷款比例，从而减少加权风险资产总额，提高资本充足率。

　　另外一个问题是，虽然不少农信社通过大规模的增资扩股增加了外部股东，但外部股东关心和推动法人治理工作的能动性却很低。高伟分析：“原因很简单，单个外部股东持股比例有限，而且分散，无法从根本上改变内部人控制的局面；再者，外部股东入股的主要目的是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持，并不关心法人治理结构是否真正转变。”

　　管理逆向

　　与此前不同，本轮改革在明晰产权的同时，把对农信社的管理权限下放给地方政府。在管理组织模式的选择上，国务院没有统一的要求，但推荐了省联社。

　　其结果是，绝大多数省区市都选择了省级联社模式。省联社是行政监管部门，

银监会是行业监管、合规监管，在监管职能上有所重叠，但基层农信社更在乎省联社的要求。省联社是具有法人联合体的组织形式，界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构。简而言之，它本应该是一个省政府赋予行业管理职权、企业属性的法人联合体。按照《公司法》的有关规定，本应接受各出资单位(即县级农信联社)的管理。

　　调研组在几个省的走访中却发现，在“乡镇农信社——县级农信社联社——省级农信社联社”框架下，本应从下而上的股权性控制异化变成了从上对下的行政性控制。省联社作为上级主管机关，对基层农信社(包括农村合作银行)的管理可谓“事无巨细”——从信贷管理流程到信用社的费用审批，从信用社高层领导的任命到普通员工的上岗考察，从计算机中心管理到房产信贷规则的制定。县联社还要按照营业总收入的2.5%向省联社缴纳管理费。

　　“好的变银行，一般的变联社，差的还是信用社，农信社改革的基本方向，并没有考虑农民的利益。”高伟认为，农信社朝着银行制的方向改革，符合农信社职工的利益，没有倾听最有资格发言的农民的呼声。

　　高伟提出三点建议，一是政府采取一系列政策优惠，鼓励金融机构开展涉农金融业务，引导资金流向农村；二是针对农业经济的脆弱局面，大力发展农村保险；再者，可在贫困落后、交通不便的农村山区，按照真正的合作制原则，发展农村社区基金，弥补农村合作金融不足。

　　对于社区基金的原始本金，高伟认为较为可行的方式是，由国家扶贫资金、地方政府和捐助性资金共同出资，由各地政府组织实施。社区基金实行有偿使用，免交一切税收。每个基金以行政村为单位，一般控制在3万元左右。“我国共有67.8万个行政村，贫困落后、交通不便地区行政村按1/4估算，大约有14.4万个，总共只需出资43亿元，就能在全部贫困村建立社区基金。”