改革空白激化矛盾 一行一策改革三大政策性银行

　　CIEN记者 朱力 北京报道

　　在冰雪寒冬的1月，政策性银行的改革问题迎来银行业继国有商业银行股份制改造之后的又一个热点。

　　对于这个年轻却在金融格局中举足轻重的“群体”，十年虽只一瞬，却也坎坎坷坷， 如今英俊少年却发现已不是当初想象的模样。新形势下政策性银行职能如何重新定位等敏感问题的解决，也显得越来越必要和迫切。

　　也是在这个时候，中国人民银行2006年工作会议在南昌召开。这次会议上第一次提出，将按“一行一策”原则，分步制定、实施政策性银行改革方案。这意味着三家政策性银行的改革将在今年正式启动。

　　“以小博大”引发不良竞争

　　“三十年河东，三十年河西”，由于设立之初，并无一套完整的法规制度和具体的管理模式，在“摸着石头过河”的过程中，包括国家开发银行、进出口银行、农业发展银行在内的三家政策性银行却走出了几乎一致的发展轨迹：盈利的政策性银行招致了国有商业银行的某些抱怨。这些被庞大不良资产缠身的名门正派们，认为他们利用政策性银行的优势与之争食、吃政策偏饭。

　　北京市西城区阜外大街29号国家开发银行正门，矗立着一块两米高的圆柱形巨石，正面刻有“国家开发银行”六个大字，背面是“三峡坝址基石”。此石取自三峡库区坝底1000多米的地下岩石，按照开行高级客户经理孙家康的说法，它代表着筑起三峡大坝工程重要的资金基石——300亿元开行贷款。

　　开行的贷款项目从来都是像三峡水利枢纽工程、首都国际机场、上海磁悬浮示范运营线、广州市区交通改造工程等这些关系国计民生的大型建设项目。

　　站在这些炫目工程后面做资金后盾的开行，近来连连遭到来自国内金融同业和一些学者的抱怨和质疑：政策性银行在政策和市场上的两头讨巧，国家大型基础建设项目的独包独揽，更有甚者说：“国家开发银行是不是政策性银行？”

　　“在重大、优质项目的竞争中，开行利用特定的贷款品种争夺商业银行的贷款业务，以国开行的技术援助贷款为例，它是该行为基础设施、基础产业、支柱产业建设项目及配套工程的开发前期费用提供的贷款，期限为5年，贷款年利率为3.6%。而商业银行对类似项目的贷款利率为5.58%，与国开行的低利率相比毫无竞争力。这有悖于政策性银行‘不以盈利为目的，不与商业银行竞争’的宗旨。”工商银行甘肃省分行行长赵鹏说。同样遭遇责骂的还有中国进出口银行和中国农业发展银行。

　　改革空白激化矛盾

　　“现在问题的关键是，政策性银行成立10年了，中国连怎么运作都没有一个明确的规范或改革模式。”

北京大学金融与证券研究中心副主任刘力说，“目前也没有法规禁止政策性银行瞄着商业银行的模式运作，国家对政策性银行既要求履行政策，又要求有效益，从执行者本身来说就很难把握。”

　　目前关于政策性银行的法律文件，仅在1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》中，对3家政策性银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式、主要业务、机构设置、财务制度、资金来源及人事任命等做出了规定。

　　已有的《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》也仅仅是规定了

银监会和央行对政策性银行金融业务的指导和监督，对政策性银行和政策性银行的业务规制法律尚属空白。

　　对此，清华大学经管学院的赵冬青认为，国外的不同金融机构都有独立的法律依据，而在我国，由于没有一个法律依据，使一些存在的问题没有暴露出来，存在极大的金融风险。另外，我国的政策性银行都有商业化倾向，长此以往不利于政策性银行的健康发展，也不能充分发挥作用，因此，有必要制定一个独立的政策性银行法律，以保证政策性银行有法可依。

　　中国人民银行副行长吴晓灵认为，要让政策金融机构真正体现政府的政策引导，办成真正的政策金融机构，要统一对政策性银行经营目标的认识。政策性银行体现政府经济政策取向，不以盈利为目的，不能与商业金融竞争，凡是商业银行愿意放款的项目，政策性银行要退出；凡商业银行不愿做，但能收回本金的项目政策性银行必须去做。此外，要严格政策性银行的预算管理和考核，尽可能地降低运行成本。

　　新律助推改革

　　据最新消息，国务院有关部门已经意识到制定政策性银行法规的紧迫性。1月6日，央行有关负责人表示，2005年是政策性银行改革方案研究制定的阶段，主要研究在新的条件下政策性银行的职能定位和相应改革措施，经过多次修改、征求意见，部分方案已基本成型，即将进入具体的实施阶段。

　　所谓“一行一策”，指根据国家开发银行、进出口银行和农业发展银行3家政策性银行不同的特点，实施不同的改革方案。“3家银行不是同时开始改革，有一定的先后顺序。”该负责人说。

　　进出口银行有可能第一个实施改革。“进出口银行改革的路径较为清晰，去年8月，人民银行原副行长李若谷调任进出口银行行长，很快提出进出口银行改革的方向，即逐步拓宽业务领域，建立合理的内控机制，进行机构和人事制度的改革。”上述人士说。

　　与国家开发银行相似，进出口银行的资本金和呆坏账准备金也严重不足，缺少稳定的低成本资金来源，亟待财政部门的注资。知情人士透露，对进出口银行的注资规模有可能在50亿美元左右。

　　知情人士告诉记者，国家开发银行的改革立法由于几大部门意见不一致，改革难度较大。而农发行的改革由于和农村金融相联系，存留问题较多，可能是3家中最后启动改革的。不过，从去年3月开始，农发行内部已经启动了3年内部综合改革计划，并将在今年春节后，在全国范围推行内部

审计垂直管理。