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本报特约记者 海 伦
延续多年的政策性银行是继续强调政策性，还是自主经营？最近央行行长周小川给出了一个政策性银行转型的信号。
11月中旬，中国人民银行行长周小川在“三峡库区(重庆)经济发展暨金融服务高层论
坛”上指出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流的趋势。周小川认为，政策性银行转变为有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的金融性服务的同时，可以更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施走出去战略提供持久的金融服务。
央行力促政策性银行转型
“政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。”央行在今年11月出版的《金融稳定报告》中明确提出。
而银监会与央行的意见比较统一，都表示支持建立政策性银行的开发性金融机构。此意思为采用分账管理，设立国家账户和银行账户：国家账户专司政策性业务；银行账户则是统筹《商业银行法》允许开展的所有业务，不享受政策优惠。
作为方案的主要设计者，中国人民银行研究局副局长张涛表示，就某种意义而言，综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但综合性开发金融机构比传统意义下的政策性金融机构向市场化方向迈进了一大步。
传统政策性银行强调按照国家指令办业务，然后国家兜底；综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可以持续运行。
“现在政策性银行和商业银行在同一起跑线上，政策性银行要分化也要保留。政策性银行要把握好扶持的度的问题，可以降低扶持的范围，逐步使政策性银行转型。”中央财经大学金融学院教授韩复龄在接受记者采访时说。
早在今年8月，张涛在接受媒体采访时指出，1994年成立政策性银行的主要目的是“实行政策性业务与商业性业务分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”。随着我国社会主义市场经济建设的不断进步，市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。从国内外政策性银行的发展实践和我国面临的经济发展新形势来看，政策性银行转型为综合性开发金融机构是为了满足国家新时期发展战略的需要。
综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排。它主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。
最好是政策性与金融开发性共存
不过，业内人士对于政策性银行的转型持有不同的看法。
“我觉得政策性银行要慎言转型，最好的方法是政策性银行和金融性开发银行应该共存，而且把政策性银行放在重要位置。即使转型的话，也需要很长一段时间。”中国金融学会副秘书长秦池江接受记者采访时分析，政策性银行曾发挥过重大作用，比如在一些基础设施的项目上，由于资金数额大、回报周期长，要做到完全商业化不太可能，而政策性银行在这些项目上起到了很好的作用。
秦池江认为，政策性银行还是要强调其政策性，不能把它完全商业化，因为商业化对国家的社会稳定、宏观经济的发展和社会安全十分不利。
建设银行研究员曹尔阶接受记者采访时说，自从1994年成立政策性银行时就埋下了转型的伏笔。政策性贷款要有借有还，如果政策性银行总是亏损，那么银行的生命意义就不大。专门的政策性银行不能总是亏损，但不一定要成立开发性金融机构，而是要有个改革的方向。
“其实，核心问题是如何确立政策性金融机构下一步的发展方向和发展模式。”国务院发展研究中心金融研究所所长、《开发性金融理论与政策制度安排》课题负责人夏斌说，“三家政策性金融机构走过了十年发展历程，经验与教训同时并存。面对经济社会环境发生很大变化的新的历史发展阶段，对政府决策者来说，这已是个无法回避的重大问题。”
国研中心金融所副所长巴曙松表示，对于“商业性”与“政策性”的划分上，无论是商业银行还是政策银行都希望有一个权威的说法，这样才能各负其责，各安其位，如果不从法律上加以明确的话，规划再好也会出问题。然后才是如何使政策性金融和商业性金融分开，综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排，要实现政策业务和商业业务的制度性分离，一是通过母子公司架构，母子公司隔离运行；二是采取专项账户管理，对政策性业务和商业性业务实行制度隔离。
事实上，由于政策性银行介入的领域贷款数额大、期限长、风险集中，是否擅长用市场手段“化险为夷”，决定了政策性银行发挥其商业性的天地有多广。国家“断奶”以后，三大银行必然会面临自力更生的经营压力。如何通过内部变革，建立现代银行制度，适应新的经营环境，将是政策性银行最难闯的关。
转型之难
“政策性银行对于社会的发展起到了很大的推动作用，如果一旦转型的话将会面临着很多问题。”秦池江说，比如原来的政策性还要不要强调，如果让政策性银行自主经营，那么对于回报周期长的项目要不要扶持？而一旦扶持的话肯定会影响到银行的效益，这显然会发生矛盾。如果这一问题得不到很好的解决，又何谈转型呢？
就现状而言，政策性金融机构和商业性金融机构有明显的差别，前者的经营目标不是利益最大化，是非营利的或低盈利的。它是在法律设定的范围内，在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下获得利润降低风险，追求社会整体效益，服务于公共目的。
韩复龄对记者表示，政策性银行转型不是不可以，现在要考虑的是它转型之后，是否还具有先前的功能，到底是如何定位的，这个必须要考虑清楚。如果说两者的功能并存，政策性银行则明显比其它金融机构有竞争优势。
政策性银行对一个国家的经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。
之前有消息称，由于相关政策部门无法达成一致，目前政策性银行转型的立法工作进展不尽人意。而一位参与《国家开发银行条例》起草工作的人士表示，对于是否采用分账式管理，将政策性银行转型为综合型金融机构，参与转型方案制定的几大政策部门仍然存在分歧。
据一位国家开发银行的人士透露说，有关部门对于政策性银行转型之后的职能定位、模式等方面还没有完全进入实质阶段，更多的是理论上。虽然这种转型是可以的，但要真正实施恐怕还需要一段时间，因为这其中涉及的事情太多了。甚至包括政策性银行人员的变化、业务上是否和其它金融机构构成竞争等，这都需要考虑。
据记者获悉，曾有国有银行的某高层向央行和银监会表态，对国家开发银行在业务上和他们形成的竞争局面持明显反对态度，并期待有关部门“插手”管一管。但这样的局面并未得有效扼制，在国有银行内部，一直有政策性银行和他们抢“饭碗”这一说法。
而令政策性银行感到最欣慰的是，央行的表态给了他们最好的回答。如何转型，是这些政策性银行目前最急需要做的。
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