中国开发性金融报告出炉讨论正酣

　　政策性银行监管条例呼之难出之际

　　本报记者 冉学东 徐以升 吴慧 发自北京

　　一份由国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌主持的课题研究报告——“中国开发性金融的理论与政策制度安排”近日新鲜出炉。昨天(14日)，该课题组在国研中心二层会议 室召集业内人士和专家召开了专门的内部讨论会，他对《第一财经日报》记者表示，“讨论会在吸取各方意见后，要将课题成果简练成两三千字，然后直接上报国务院。”这份长达24页的研究报告核心由三部分组成：从国家开发银行的实践看开发性金融、中国开发性金融的未来定位及运作机制和开发性金融的监管及配套政策。

　　这份报告的背景是，鉴于目前用于规范三家政策性银行经营行为的依旧是10多年前制定的各银行章程，而10年来中国的市场环境和金融体系已经发生了巨大变化，各银行的业务范围和职能也发生了很大变化，原章程早已不能与之适应。当前迫切需要总结实践经验，制订相应法律法规。

　　一位与会高层人士表示，政策性银行监管条例肯定是要制订的，但在制订之前首先要明确的是政策性金融机构的定位问题、发展方向问题等等。而关于政策性金融机构“定位”的问题，在讨论会上碰撞激烈，而这也正是各政策性银行监管条例迟迟不能出台的原因。

　　开发性金融概念之辩

　　该课题组认为，政策性金融和开发性金融就本质而言没有根本性差异。

　　有与会者认为这两个概念还是有区别的，如果把开发性金融和政策性金融划等号的话，农业开发银行和进出口银行如何定位？该人士认为还应该把政策性金融分为开发性金融和扶持性金融，开发性金融可以向地区和行业倾斜，以弥补市场的不足；扶持性金融可以分为农业、住房、中小企业和外贸等。

　　而另一位人士则提出，应该是在开发性金融之下，划分为政策性金融、开发性金融和商业性金融。政策性金融完全由财政担保，保本微利，贯彻国家宏观意图；开发性金融有政府信用作底线，体现政策性意见，自负盈亏，财政不兜底；商业性业务没有政策性，有中长期的利润原则。

　　“政策性”是政策性金融机构区别于商业银行的特性。一位与会人士表达了“政策性是第一位的，这个是前提，然后才是追求市场业绩”的观点。他表示，如果过分强调市场业绩的话，那就和商业性金融机构没有区别了，其“政策性”这一最大的特点也就没有了。他表示，作为一个原则性问题，宏观上必须强调其政策性，以克服市场瓶颈，解决市场缺位问题，让融资支持达到市场所不能达到的地方，在此之后在微观层面上才是追求市场业绩，这可通过强化贷款评审、管理、风险控制等等。

　　在这个问题上，夏斌表示，如果没有良好的市场业绩，开发性金融机构将很难实现可持续发展，一味强调开发性金融机构只能保本微利，不仅将限制开发性金融机构的主动性和进取精神，降低资源配置效率，而且会加大资金风险和财政压力，甚至会致使其变为“第二财政”。

　　业务定位之辩

　　针对开发性金融机构的经营重点和范围，课题组的意见是，“开发性金融原则上不应与商业性金融竞争，因为开发性金融毕竟有着政策和资金方面独有的优势，同时开发性金融的本来职能就是弥补市场的不足。”

　　在这一点上，一位与会人士表达了相同的观点。“开发性金融机构在业务领域上应该有进有退，在弥补了市场缺失之后，也已带动了其他商业银行、民资等进入这一领域，这时就要退，开发性金融机构不能利用国家信用和补贴来和商业银行竞争。”

　　而可以进入哪些新的业务领域，正是制订中的《国家开发银行条例》关于国开行业务定位问题的核心所在。

　　有与会人士提出建议，国开行可进入的应该包括：中小企业贷款、住房贷款、助学贷款等领域。

　　对于国开行一直争取在投行领域突破的问题，一与会人员以国开行欲借重组南方证券为例表示，“国开行投那么多钱进去，把自己拖垮了怎么办？”

　　有人提出国开行可以承担部分金融体系稳定的职能，即最后支付人的职责由其和央行共同承担，比如券商、中小银行等金融机构破产等。对此，上述一位人士表示建议删掉这一部分，“我们要考虑的不是看国开行能不能做好，而是该不该做的问题。”

　　一位官方人士也明确表示，“不太赞同国开行进入证券业投行业，业务不能太多太滥。”

　　监管共识

　　而关于对政策性金融机构的监管，课题组和部分与会专家达成的共识是，“不能按照监管商业性银行那一套来监管政策性金融机构。”作为报告的核心部分，课题组对此给出了详细的建议并得到了认同。

　　第一，财政部以出资人代表身份履行职责。

　　第二，银监会、保监会从保证银行和保险市场稳健运行角度，对开发性金融机构的市场行为进行审慎性监管，包括现场与非现场检查。

　　第三，中国人民银行作为最后贷款人从防范和化解金融风险的角度，对开发性金融机构的风险状况进行监管，建立开发性金融风险的预警机制。

　　第四，监察部从尽职角度进行检查，制止和防范职务犯罪。

　　第五，建立开发性金融机构监管协调机制，决定开发性金融机构的市场准入、财务费用核定办法、风险防范与化解等问题。

　　第六，开发性金融的运行情况，应作为政府工作的一项内容在年度人大会议的政府工作报告或财政部长报告中反映并向人大报告，接受人大监督。

　　最后，夏斌还表示，“与有关条例的内容相比，制订法规的路径和方式也同样重要。目前普遍把拟出台法律法规交给职能部门起草的做法，不仅容易引起部门利益纷争，延迟出台时间和增加制订成本，而且不易体现法律法规的科学性和公平性。为此，我们建议由人大法律委员会或国务院法制办牵头，组织专题小组或者委托不存在利益冲突的部门进行起草。”