三大政策银行被动转型 开发性金融新主张招反弹

　　本报记者 吴雨珊 北京报道

　　争议两年之长的《政策性银行管理条例》草案是否会在2005年完成制订？这个悬念已近揭晓。

　　据权威人士透露，春节前国家开发银行(下称“国开行”)和中国进出口银行的条例草 案已经拟定，正在人民银行、银监会、财政部、发改委等各部委征求意见，预计在2月将修改稿送至国务院法制办。中国农业发展银行的条例也由央行牵头起草，报送至国务院。

　　在1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》中，对三家政策性银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式、主要业务、机构设置、财务制度、资金来源及人事任命等做出了规定。《银行业监督管理法》和《中国人民银行法》也仅对政策性银行的金融业务的指导和监督有规定。除此之外，我国目前没有专门针对政策性银行的法律、行政法规或者较高立法层次的规范性文件。

　　一位银监会官员对此深感为难：“十年间，市场发生了很大的变化，政策性银行的业务也在不断变化，但我们的监管缺乏相应的依据，工作比较被动。”

　　“三家政策性银行要重新定位，首先面临的问题是缺少法律支撑，所谓名不正言不顺。”国务院发展研究中心金融所的高伟博士说。

　　两大优势压倒商业银行

　　在国开行与商业银行之间，由于业务交叉而产生冲突已日益公开化。早在1998年，中国银行就曾向有关部门提交报告，指责国开行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。

　　中行所谓的“恶性竞争”，是指同样面对公路、桥梁、通讯等许多竞争十分激烈的优质大型项目时，国开行往往能以较长的期限、较低的价格在诸多商业银行中取得竞争优势。而优势获取靠的是国家政策给予的“偏爱”。

　　国开行的资金来源主要是财政拨款，以及发行政策性金融债。目前国开行发行的金融债已超过2万亿元。金融债由于有国家信用做担保，利率通常在2%—3%左右，构成资金成本的主要部分。而商业银行的资金来源主要靠吸收存款，吸储的成本除了存款利息，还包括营业网点、人员工资等费用，资金成本远远高于国开行。

　　国开行的另一大天然优势是资金的使用期限较长。2000年底，国开行贷款的加权平均剩余期限为5.15年，金融债券加权平均剩余期限为4.88年，两者缺口仅为0.27年。而商业银行吸纳的大都是五年以下中短期存款，在为那些需要中长期贷款的大项目提供贷款时，存贷款期限不匹配就成了最大的缺陷。

　　最常见的情况是，在为重大建设项目提供贷款时，国开行往往按9：1的比例组合提供基本建设贷款和技术援助贷款，而技术援助贷款的利率低至3.6%，组合贷款的综合年利率为5.0256%，商业银行即便在5.58%的基准利率水平下浮10%，也无法与其竞争。

　　前述银监会官员也不得不承认：“在同样情况下，由于价格优惠，又有期限优势，商业银行竞争不过开发银行。”

　　处于劣势的商业银行尤其感到不公的是，国开行的竞争行为似乎已经偏离了它最初成立时的定位。1993年颁布的国务院《关于金融体制改革的决定》中明确规定：政策性银行要坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则。

　　“当初成立政策性银行就是为了把商业银行身上政策性的业务划分出去，运用政策的扶持促进国家急需发展的行业和项目，做那些投资大、回收期长、商业银行不好做的业务。”中国银行的一位人士说，“现在他们反倒做起商业银行的业务来了。”

　　目前国开行的六大信贷领域是电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业，在这一块块丰美肥沃的领域里，国开行以自己的特殊优势跑马圈地，收获颇丰。

　　2003年底，国开行的不良贷款率为1.34%，累计本息回收率为99.19%，几乎所有指标都远远好于国内其他商业银行，被《国际金融》杂志评选为亚洲盈利最高的银行之一。

　　但国开行同样感到委屈。

　　国开行专家委员会常务副主任王大用回忆起十年前的情形：“那时候，煤炭、石油、天然气、电力等能源领域很不景气，商业银行不愿意提供贷款，所以分离出来给政策性银行，被认为是非商业性业务。现在这些领域有利可赚了，大家都争着进入，业务的性质就发生争论了。”

　　还是“两基一支”吗？

　　国开行将面临一个重大选择：做全新的商业银行，还是退回到纯粹的政策性业务领域？

　　“开行不可能放弃政策优惠，因为它不可能重新建设营业网点，跟发育十分成熟的商业银行抢存款。”一位政策性银行人士表示，“而且，如果大家都演变成商业银行，政策性业务谁来干呢？”

　　另一方面，电力、交通、石油化工等已成炙手可热的行业，国开行也终于从深宫冷院跻身喧嚣的台前。六大行业贷款，以及另一些已经开展起来的商业性业务，占据了国开行业务的绝大部分，选择退出无异于自断财路。

　　但商业银行对国开行退出商业性业务的呼声越来越高，国开行必须做出选择。因为目前它的确违背了成立之处的初衷——实现开发性金融和商业性金融的分离，以解决国有商业银行身兼二任的问题，业务上不与商业银行竞争。

　　这是一个两难的话题。数年来，国开行和商业银行为此争执不下，有关法规也迟迟难以出台。一位监管官员说：“国开行还想继续做大，希望既保持政策优惠，又突破禁令做商业性业务，但这对商业银行是不公平的，也有违监管部门公平、公正的原则。”

　　怎样才能化解这个矛盾？王大用认为，十年前国务院给国开行定的业务范围是“两基一支”(基础建设、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造)，范围太广，现在关键的是界定哪些是商业性业务，哪些是非商业性业务。在没有明确定义的情况下，谈政策性银行的业务范围和发展定位都是没有意义的。

　　国研中心的高伟分析，整个社会的产品分为三类：包括行政、司法在内的纯公共产品，包括企业在内的私人产品，以及准公共产品。准公共产品指社会急需，但风险较高、利润较低、财政无法全部扶持、商业银行不愿意提供贷款的领域，比如中小企业贷款、助学贷款等。这类产品就需要开发性金融机构来弥补市场缺陷。

　　问题在于，准公共产品是动态变化的，今天的冷门行业明天可能就是利润率极其丰厚的行业。对此，高伟博士认为：“开发性金融机构的职能应随之变化。”换言之，当交通、电力等行业由冷变热时，国开行就应当退出，回到政策性业务的范围。

　　他认为，从国际惯例而言，政策性银行的本质是非盈利的，为国家的战略发展提供金融支持。“非盈利”不是不盈利，也不是保本，而是不能跟商业银行争夺利润，一般商业银行能进入的领域政策性银行都不进入。

　　“但政策性银行的退出不是立即，而是逐步的，有一个过程。”高伟补充说。

　　“开发性金融”与草案待产

　　2004年12月下旬，新的国开行条例和进出口银行条例的草案分发到人民银行、银监会、财政部、发改委等部门征求意见。“光这个草案就做了一年多，大大小小的会开了无数次，现在分歧仍然很大。”一位看过条例也曾参与讨论的人士说。

　　在草案中，国开行首次被定性为“具有国家信用的国有开发性金融企业法人”，而过去的定性是“政策性银行”。“开发性金融”正是国开行近年来极为推崇的一个词，行长陈元曾对其有过如下阐释：“它一般由国家拥有、赋权经营、体现政府意识，以市场业绩活力为基础，提高政府金融整体竞争力。”这个定义显然比过去单纯的“政策性银行”更为宽泛、灵活。

　　草案仍然要求国开行坚持“不与商业性金融机构竞争”的原则。不过，在具体的业务上，仍大大地拓展了国开行的业务范围，比如办理与贷款项目有关的本外币存款和结算业务，代客外汇买卖和自营外汇买卖业务等。“有些虽然属于商业性业务，但开行已经办理多年，所以予以适当保留。”前述人士说。

　　可以预见，这些条款将在商业银行中引起反弹。而更大的争议可能将出现在国开行的资本扩张方面。这位人士透露，有部门建议，在国开行原有的500亿注册资本基础上，再由财政部出资500亿，使其注册资本扩展为1000亿。不过，这项建议尚未得到财政部认同。

　　“资本金扩大一倍，意味着开行的业务还要大规模扩张，退出商业性业务就更难了。”该人士感到忧虑。

　　还有部门建议，国开行现为国家独资，今后可以实行股权多元化。由国际开发机构、地方政府或其他机构参股国开行，国家至少拥有其51%的控股权。同时，允许国开行发行次级债券补充附属资本，经财政部批准后还可将资本公积金、盈余公积金、未分配利润、税收返还及其他方式增加的资本转增实收资本，从而建立起长期的资本金补充机制。

　　“股权多元化之后，必然会以追求股东利益最大化为目的，不可能完全按照国家产业政策去开展业务。”上述人士表示，“这与开行的政策性银行定位是矛盾的。”众多需要商榷的细节使国开行的转型方向依然缥缈难定。

　　进出口银行条例草案同样为进出口银行规划了新的蓝图。原来的进出口银行注册资本金仅33.8亿元，有关部门建议将其注册资本大幅增加到200亿元。与国开行一样，进出口银行也可由国际开发机构、地方政府或其他机构参股，国家至少拥有全部股权的51%，资本金补充机制也与国开行类似。

　　进出口银行的业务范围可能也会有所拓展。1994年版的《中国进出口银行章程》规定，进出口银行主要是为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持。新条例为进出口银行增加了多项新业务，比如办理本行贷款项下的本外币存款、结算业务，办理自营外汇买卖和对客户贷款项下外汇资金保值的代客外汇买卖业务等。

　　与国开行、进出口银行相比，农发行的争论要少得多，转型似已有定论。一位知情人士透露，有关部门已经就农发行的转轨基本达成共识，农发行的重大变革可能主要包括两个方面：精简机构，拓宽业务。

　　农发行平均每年的贷款业务约六七百亿元，但运营成本就高达50多亿元，机构臃肿，人员庞杂是主要因素。根据组建之初的规划，农发行在许多省、自治区都设有派出机构(分行或办事处)，甚至在许多县里还有县级营业机构。“农发行的主要业务集中在为产后的粮棉油收购提供贷款，这么简单的业务，根本不需要地市级机构。”上述知情人士称，“农发行也认识到这个问题，已经承诺要撤消部分地市级机构。”

　　目前，农发行超过90%的业务集中在产后的粮棉油收购信贷，这个范围还比较狭窄。实际上，农发行能为农业生产全过程提供信贷服务，比如产前农业机械设备的买卖，产中化肥农药的购买等等。现在，农发行的转型目标已基本定型为，拓宽业务范围，做“农业生产全过程的服务银行”。