银行卡市场应破除垄断放松管制

　　银行卡、互联网支付、手机支付等电子方式已成为日常生活中越来越普及的支付工具。与现金支付相比，电子支付更高效、便利、安全，总体成本也更低。到2005年底，在电子支付中占主导地位的银行卡发行机构就已达175家、发卡9.6亿张、特约商户39万家、POS机具61万台、ATM终端8万台、支付金额47万亿元，其中消费交易额9600亿元。但在电子支付高速发展的同时，也暴露出一些矛盾和问题。围绕银行卡市场中的各种收费项目、收费标准、利益分配、系统安全等，商界、银行界及消费者乃至监管者之间产生了巨大分歧，导致广泛争议。

　　究竟是什么造成了银行卡市场中的深层次矛盾，如何才能平衡各方利益，维护支付系统的稳定性，促进电子支付的发展，为扩大消费提供更好的支付服务呢？银行卡市场发展之初，商业银行没有商业化，而作为国家利益的代表，为维护银行的安全，强调银行部门的利益是必要的，这种指导思想也取得了一定效果。但这种忽视其他市场主体利益的市场结构却存续下来，随着银行卡等电子支付的迅猛发展，市场规模迅速增长，社会影响日益扩大，银行初步实现商业化经营，此时有关部门如果沿袭老的思路和行政手段来管理这一市场，就会成为上述矛盾的主要诱因。

　　矛盾源于不合理的市场利益结构

　　以查询收费为例，表面上看，持卡人不满的原因在于国内商业银行和银行卡组织在没有经过听证程序的情况下，可随意单方面出台此类收费项目，而国外银行卡组织只对会员

银行收费，并不直接对用户的查询收费。对价格弹性敏感的很多普通居民不得不支付更高的生活成本，而且对这一状况无可奈何。其深层的原因则是：中国银联在整合各商业银行数据资源并实现跨行数据互通时，完全从银行的角度来设计银行卡市场，商户和消费者在这一结构中处于弱势地位，银行卡的风险及成本大都由持卡人和商户承担，缺乏必要的利益制衡机制，使得其他主体的基本权益难以得到有效维护。

　　随着市场经济的发展和银行的商业化改革，造成这种不合理设计的历史背景已不复存在，银行已成为市场中平等的交易主体，不再是国家利益的直接代表；银行卡组织则作为提供支付清算服务的市场机构，为银行、商户和持卡人提供支付清算服务，也并不具备任何行政的管理职能。由于以往的利益分配、风险分担、收费的定价机制等没有进行调整，便引发上述矛盾。

　　长期以来，银联作为唯一的银行卡组织，为银行和商户提供支付清算的服务。这在发展银行卡市场的早期，集中资源进行探索，控制风险，降低成本，是必要的和有效的。但随着这一市场的发育和完善，对以往的利益分配、风险分担、收费的定价机制等没有进行调整，便引发上述矛盾。因此，继续维护其行政垄断地位，则违反市场的公平原则，损害其他主体的利益。

　　银行卡组织的垄断属性其实是利用“保护民族产业”旗号维护行政垄断的产物。它利用行政支持，强化对市场准入的限制，通过行政垄断谋求垄断优势，运用不透明的方式掩饰其成本与管理缺陷。这种模式不仅削弱了银行支付体系的竞争力，限制了对支付服务体系的投入，而且迫使全社会维持较高的交易成本。

　　化解矛盾的关键在于放松管制

　　目前，存在一个似是而非的看法，即银行卡产业具有自然垄断的特征，在产业规模不大的情况下，打破垄断、引入竞争不能提高产业效率，反而会造成重复建设恶果。这种看法的错误之一是只看到眼前的市场容量，而没有充分考虑到飞速发展的银行卡市场的内在特点和技术创新导致的业务创新。

　　首先，通过多个银行卡组织的银行卡进行支付，对消费者而言，可以增加支付的便利，避免出现某家银行卡网络中断而无法支付的困境。由于存在支付上的便利，消费者便增强了持卡支付的意愿，降低了持有过多现金的风险。对于支付体系而言，多个银行卡支付组织的多个备份系统避免了单一支付组织的系统性风险；而各银行卡支付组织签署互联互通协议，在某一系统瘫痪时相互提供系统支持，又避免了整个支付系统的恶性竞争，增强了系统的稳定性和安全性，防止因某家银行卡网络中断造成的风险，降低全社会的支付成本，促使银行及商户改善服务水准，提高零售支付系统的安全性。

　　美国之所以在全世界范围内的持卡支付量最高，就是因为存在维萨、万事达、运通、发现、大莱等十多家银行卡组织，为消费者提供了多种类、多样式、多层次的银行卡选择。既有运通这样的高端网络，为优质客户提供高端服务；也有维萨、万事达这样遍布全球的网络系统，以及一些小银行通过发现、大莱等发行免除大多数费用的银行卡，甚至还为长期持卡客户补贴手续费。可见，只有合理的制度设计与政策安排，才能为银行卡市场培育有效的产业竞争环境，促进其良性发展。即使是存在自然垄断属性的市场，也不能因此就以行政垄断手法人为地限制竞争，何况技术创新很可能消除这种属性。

　　其次，商户接受刷卡消费的意愿也是消费者实现刷卡支付的重要环节。这是由于银行卡产业作为双市场的网络产业，与其他产业最大的区别在于其网络的外部性，即银行卡对消费者的效用随着接受银行卡支付的商户的扩大而增加，而商户受理银行卡的积极性又随着消费者使用银行卡的增加而提高，因此，单个消费者持卡支付和单个商户接受持卡支付的同时，也就增加了其他的消费者的效用和商户的价值。集聚外部性的特征决定了银行卡产业组织只有具备一定规模后才能显现出价值，而为了促进这一产业的发展，非排他性和联网通用性是这一行业的重要标准。显然，限制其他竞争者的参与，其实最终将损害该产业及其自身的长远发展。

　　再次，至于引进竞争是否造成重复建设，应对垄断造成的效率损失与重复建设成本加以比较。垄断与低效导致市场需求下降，而打破垄断则能提高效率，改善服务，促进市场需求的扩张和市场规模的扩大。而对于是否是重复建设，是否实施行政管制，一方面，应将投资的效益评估交给投资主体，根据市场的成本收益进行核算，从而自主决策，行政部门要避免代替市场作决定；另一方面，则应由市场中各个主体自主商议，确定收费标准。

　　目前，商户与银行间的利益冲突是因为银行卡的扣率过高，缺乏对用卡支付的激励，市场的利益结构侵蚀了商户本已微薄的利润。而普通消费者与银行的矛盾则是银联通过银行收费，将矛盾转嫁给银行的结果。因此，不能简单地将涨价或增加收费项目作为解决问题的办法，因为价格弹性将使消费者和商户选择退出这一市场，最终损害产业的发展，化解市场中的各种矛盾，扩大银行卡支付的市场规模，关键在于一是减少对收费、利益分配的干预，二是通过定价标准和各种契约的调整，逐步调整现有的市场利益结构，各方合理地分担风险。消除零售支付清算市场的垄断

　　综观全球最大的十家商业银行，它们都具有一个共同特点，即以

零售业务作为最稳定的收入来源，而零售业务中40%以上的收入又来自银行卡的支付业务。国有银行深化改革，改进银行经营绩效将从客观上促使银行重视零售银行业务尤其是银行卡等电子支付业务。如果零售支付中的现状不改变，将影响银行的发展，造成银联和商业银行之间更大的利益冲突。

　　银联作为银行卡支付清算中唯一提供全国跨行信息交换的服务组织，在银行卡发展初期具有一定的必然性，但随着产业规模扩大和技术进步加快，若仍以行政垄断阻止竞争者进入，甚至将一个支付清算组织的企业标准转变为行业标准乃至国家标准，从根本上排斥必要的竞争，势必损害整个产业的健康发展和全体消费者的选择权，对增强支付体系的稳定性也是不利的。

　　近三十年的改革开放表明，垄断不可能推动产业的健康发展和竞争力的提高，反而会阻碍和推迟产业发展的进程，使该产业丧失国际竞争力。适度开放支付结算市场，开放国内外投资者进入支付清算服务市场，引入多元化的有序竞争，将促使更多的支付系统服务提供者提供技术创新和设施投入，促使支付清算组织改善服务，降低收费，为商业银行、商户和消费者提供更多选择。

　　各国支付服务领域中，任何一家支付清算组织都不具备足够的实力和动力,为完善庞大的基础设施进行投入和升级，只有通过多元化的有效竞争，才能不断完善支付结算市场的基础设施，改善支付的受理环境，提供优质的支付结算服务，增强金融支付的整体安全性和稳定性。银联在这方面难以有所作为，因为它一家的实力不可能承受对全社会支付体系的投入。它不断进行增资扩股，恰恰说明靠它自身的实力，是无法满足上述需要的。

　　银行卡等电子支付的普及可为各国带来显著的经济效益。电子支付在规模较大的零售支付中比现金具有更好的成本效益比，东亚地区普遍的现金支付倾向使得其现金支付系统总成本占到GDP的5%-7%，而且包括现金印刷、设计、分发和储存成本,以及银行及零售部门的现金处理在内的成本。这些最终由消费者、商户、银行及政府承担的成本往往被低估，如果采用电子支付，则可节约GDP1%左右的成本。

　　电子支付可提高货币流通速度，发展金融中介机构,刺激经济增长，改善货币政策的有效性。同时，由于其交易记录是无法伪造、修改和灭失的，将提高金融交易的透明度, 打击腐败和洗钱活动，减少金融犯罪，有利于加强零售及

电子商务的税收征管。

　　因此，未经同行业的普遍认可和必要的合法程序，就采用行政手段，将银行卡组织内部规则以“国家标准”名义强制推行，取消“双币卡”，不但会损害商户、银行和消费者的权益，给消费者的境外支付带来不便，同时也加大了银行成本，不利于促进人民币在境外的使用和流通。

　　改革银行卡市场的若干政策建议

　　境外银行卡的发展经验表明，金融领域的信用风险往往集中在支付环节爆发出来。因此，应有针对性地采取如下措施，调整相关政策。

　　第一，切断银联与主管部门之间过分密切的体制联系，将主管部门定位于监管者、执法者，改善银行卡使用环境，在多种结算工具和支付网络的基础上，有条件地引进境内外战略投资者，设立第二家甚至第三家全国性银行卡组织，提高市场的有效竞争程度，避免银联全面瘫痪的系统性风险发生。制定各类政策，鼓励首先在亚洲区域内投资、贸易中采用人民币计价、结算，加快建设包括个人小额支付系统在内的人民币国际支付清算系统，为人民币的亚洲化、区域化建立金融基础环境。

　　第二，完善《支付清算组织管理办法》，修改《银行卡管理条例》，制定《非银行支付卡管理条例》等专门规章，调整相应政策，为封闭型银行卡组织的设立提供可能，允许具备一定资质的商业银行或支付结算组织既从事收单业务，又从事银行卡数据的交换业务；建立对银行卡组织的系统监控、统计监测、风险管理制度，对于银行卡组织任何可能影响全国系统稳定的行为，如更换系统设施，添加系统软件的行为，都应建立事前申报、系统备份和过程监控制度等。

　　第三，减少直至消除行政部门对市场主体之间在银行卡的业务范围划分、彼此收费的定价标准上的直接干预，只对支付清算的收费项目、标准等的制定程序加以指导，对支付系统的稳定性进行监控，以控制全社会的支付清算成本。

　　第四，对任何支付组织利用行政垄断、自然垄断、技术优势等手段谋取垄断优势的行为，及时调整相关政策，禁止支付清算组织直接干扰公共政策的制定，以维护市场的有效竞争，形成安全、高效、便捷的支付服务体系，改善电子支付发展的产业环境、法制环境与税收环境。

　　第五，组建由各部门、商业银行、支付清算专家组成的支付结算委员会，避免支付结算体系规则的制定为一家部门所左右，促进部门间的政策协调，推动支付结算体系的标准统一与支付结算系统的互联、互通。

　　作者简介：中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任、副研究员，支付清算研究中心秘书长。