张昕竹：国外法律和监管对银行卡产业的影响

　　主持人 ： 感谢三位领导的精彩致辞，下面请中国社科院—中国银联银行卡产业研究中心主任张昕竹做专题讲座，他的题目是“国外法律和监管制度对银行卡产业的影响及启示”。

　　张昕竹 ： 作为东道主之一首先向大家的到来表示感谢，今天的会议主题是银行卡产业的创新问题。我的演讲题目是讲制度层面的问题，具体来讲就是法律和监管制度的问题，大家都知道对于银行卡产业来讲，法律和监管是这个产业非常重要的制度安排，对这个产业的发展，以及未来的走向产生了非常重要的影响。

　　在开始我的演讲之前，我首先要做一点说明，监管对于

银行卡这个特殊产业有两个层面的含义，一个层面是金融监管领域，另一个层面是经济监管，也就是我今天的主题，就是对市场经济权利的监管，这个方面的监管是国外银行卡产业这些年来最热闹的领域。正是因为经济监管的一些影响，使这个行业“天下大乱”。

　　之所以监管机构，特别是经济性监管机构，对这个行业如此关注，有几个原因。第一这个行业是非常重要的支付手段，从持卡数量来讲，这个数量远远超过了电话数量，为什么很多国家这个行业引入了注入公用事业的管理方式，从交易额来讲这个行业所占的数额也越来越高，虽然比不上现金和支票的交易额，但是现金和支票是在政府或者央行特别大的补贴的前提下发展起来的。银行卡支付是完全市场化的前提下发展起来的。另外一个原因，这个行业的一些重要特征，使得监管部门对这个行业给予了很大关注。首先这个行业有很大的外部性，具体来讲首先有网络外部性，这个行业既有用户又有商家，银行卡产业链的价值体现在用户和商家的良性发展。另外使用外部性，持卡人使用银行卡的时候，并没有考虑到自己使用银行卡角色的过程中没有考虑到商家的成本。这些外部性使这个行业有一个非常重要的特征就是具有双边市场的商业模式。这个行业到目前为止，主要是由商家来买单，换句话说商家所支付的费用，远远超过相应的成本，这也是引起非常多官司的一个原因。

　　这种独特的商业模式是靠什么机制来维持的呢？银行卡产业有一种独特的交换费机制，通过交换费机制来进行转移支付，维持银行卡产业独特的商业模式。具体讲就是银行卡产业的交换费保证银行产业的定价，不仅仅是包括成本还包括诸如市场营销等等，以保证用户端和商家端的平衡发展。

　　另外一个特征也是非常重要的，也就是银行卡支付网络的治理结构。银行卡的整个产业链，一方面是由众多发卡行和收单机构激烈的竞争，同时这些发卡行和收单机构又是银港支付网络的成员。他们是合作式的非赢利组织，这种特征也是银行卡组织受到监管当局关注的重要原因。另一个原因，就是这个行业的市场集中度，特别是从网络支付来讲，市场集中度相当高。对于美国来讲，VISA、万事达占80%以上。正是由于这些特征，传统的法律和监管作出了各自的安排，对于市场权利的经济监管，目前的主要法律框架是《反垄断法》，采用的监管方式是事后监管，这种法律制度和监管制度安排，目前受到了很多的挑战，并且也在不断的演化。我给大家举几个简单的例子，举几个交换费机制的案例，大家都知道沃尔玛，实际上是美国近年来非常有影响的一个企业，大家可能都听说过VISA，沃尔玛的调整案例被称为和微软案例是并列的几大反垄断案例。当时他们也是叫做交换费机制，由于采用了这样的规定，限制了交换费，商家觉得费用太高，希望跟沃尔玛协商降低费用。但是协商未果。起因是VISA，万事达为了推他们的离线借记卡，采用了无条件规定的协议，采用了这样的规定，离线借记卡收取了很高的交换费，以沃尔玛为首的商家认为费用太高，协调希望降低费用，协商未果，沃尔玛等商家把VISA、万事达告上了法庭，他们认为这种规定把VISA和万事达的

信用卡和借记卡进行捆绑，这个指责实际上和微软把它的视窗和浏览捆绑在一起是相似，他们认为这个规定违反了希尔曼法的第一节。这个案例持续了多年，最后在2001年达成了和解协议，结果是取消这种规定，并且达成了数量非常大的赔偿协议。

　　这个案例尽管在2001年和解了，世界上这个案例远没有结束。在VISA、万事达达成协议后，很多消费者在很多州进行起诉，他们认为沃尔玛和VISA和万事达虽然达成了协议，但是他们也是受害者，他们认为以沃尔玛为首的商家，因为很高的交换费所带来的后果直接转嫁了给消费者，他们也要求得到赔偿。除了消费者，因为交换费向VISA、万事达起诉外，在2005年以后某些商家甚至某些直接参与沃尔玛案中的商家又向VISA和万事达起诉。当时虽然作出了很多赔偿，但是有一个非常重要的原则没有变，就是“交换费机制”，这些商家这时候就转而对直接定价的交换费机制进行攻击，他们认为这个机制违反了希尔曼法。在其他国家也就交换费问题产生了很多官司，受到了很多法律的挑战。在欧盟、

澳大利亚、英国，欧盟和英国是非常值得国家，这两个国家在银行卡产业采取了很多行动，而且采取的方式非常独特，他们在将传统的事后监管方式转变为事前监管方式，引入了上限管制的方式，政府或者监管部门制定所谓的上限管制，对交换费进行限制。澳大利亚走的是更远了，值得关注的是它的上限制定的过程。上限制定对公共事业领域是非常重要的管制创新和改革。在银行卡产业，美国和欧洲对于上限制定的过程主要是节约成本，对于成本的规定采用了“允许成本”的概念，实际上就是直接成本的概念，没有包括促销成本。无论是在欧洲还是在澳大利亚，政府的监管实际上没有考虑到这个行业的网络特征，这是遭学术界攻击的非常重要的一点。

　　正是由于这些法律挑战，实际上使银行卡产业的管制方式在全世界范围内目前出现了一些变化，目前在管制方式上，非常有趣的是在一些国家，特别是欧洲和澳大利亚，已经从事后管制变成了事前管制。我们知道在公共事业，比如说民航、电力、电信等领域，目前管制改革的趋势是放松改制，但是在银行卡产业是在引入事前管制。其他国家比如印度等国家也有类似的考虑。

　　另外一个变化，为了减少法律风险，应对未来的法律制度和监管制度，实际上银行产业，特别是VISA和万事达银行卡组织在治理结构上发生了很大变化，减少了银行卡成员对银行卡组织决策的控制。具体来讲就是将成员变成用户。万事达卡走的比较远，在2003年变成了一个私有盈利公司，2005年提出了上市申请，根据上市计划，它最后要保证公众控股49%，并且公众控股具有83%的投票权，在2006年刚刚上市成功了。VISA也进行了重组，它仍保留了会员制，但是它做了重要的调整，发挥了独立董事的重要作用。另一个由于法律制度带来的变化就是所谓的“交换费机制”，传统的交换费是统一定价，目前出现了一些变化趋势，比如在美国也出现了发卡行与商家谈判的趋势，出现了更加细分的区别定价，交换水平完全取决于谈判力量，再加上政府的上限管制，现在使交换费越来越难以发挥传统的转移支付的作用，最后导致持卡人实际上要支付更高的费用，也就是说可能要改变目前银行产业现有的商业模式，从传统的商家买单逐渐变为用户直接买单。

　　这些法律和监管制度的变化对其他国家的监管和产业发展产生了非常大的影响。我下面想针对这些变化对于我们国家未来银行卡产业的经济监管做一点讨论。由于时间关系我主要强调两点：首先我们要深入研究交换费定价机制，优化银行卡定价。近十年来，银行卡产业众多的法律案件或者所经历的法律风险很大程度上来源于银行卡产业目前独特的定价机制。这种定价机制在我们国家目前也是存在，目前我们国家的借记卡和信用卡统一定价的方式，这两种卡的基本决定因素是不一样的，借记卡都是离线的，它的成本结构和信用卡结构是不一样的。一方面它有网络外部性的因素，我们国家银行卡的发展路径是先有借记卡，然后再发展信用卡，这种方法定价是用借记卡发展经验发展信用卡，它是网络外部性的结果。另一方面，和国外的VISA、万事达当初的借记卡和信用卡的捆绑是有非常相近的联系，所以也会让人难以分辨这是不是垄断权利带来的结果。现在需要深入的研究交换费的定价机制，在网络外部性和市场支配权利之间找着一个非常好的平衡点。

　　另外一个需要研究的问题，是我们国家银行产业监管机制的问题或者说是改革问题。我们国家人大正在讨论我国的反垄断法，随着反垄断法的出台和反垄断法的建立，我们国家的经济监管制度是一个传道的过程，它所带来的问题首先是我们未来是选择事前管制还是事后管制？从国外来看，现在有一些国家从事后管制变成了事前管制，但是这个行业又是非常特殊的行业，这个行业的创新非常快，比如说新支付手段这几年成长的非常快，给这个行业的经济监管的选择带来了非常大的挑战，即使我们选择了事前监管也面临谁来管、怎么管的问题，比如引入交换费管制，是否有必要引入上限管制？如果我们选择事后管制，也面临一个怎么管的问题。我想这些问题对于我们国家银行卡产业未来的发展，实际上将产生非常深远的影响。

　　由于时间关系，我就讲到这里，谢谢大家！