曾智华：制度问题是阻碍增长的因素

世界银行高级经济学家曾智华

　　第二届“深圳东进战略专家研讨会”于6月25日在深圳举行。世界银行高级经济学家曾智华出席并演讲。

　　以下为演讲实录：

　　曾智华：各位来宾、各位领导，下午好！现在已经是12点以后了，应该说“下午好”。

　　我主要是谈一下为什么要促进包容式的区域发展？然后看一下区域发展政策的最新国际上的趋势；然后谈一谈我们从OECD发达国家的经验看看区域发展主要动力和瓶颈在哪里？以及一些国际经验；然后我要谈一下广东的区域发展差别；最后提一些初步的深圳和广东的均衡发展总体方案。但这个方案并不一定很科学，因为我对这个地区并不是做过详细的研究，只是凭借一些国际的经验做出的一些判断，当然下一步还可以进一步探讨。

　　为什么要促进包容式的区域发展？

　　因为不光是富裕的发达地区推动国家的发展，而且欠发达地区同样对经济发展做出了很大贡献。每个地区它的资源禀赋，它的要素匹配，自然要素都不一样，所以它的发展路径也都不一样的，所以每个地区都有机会实现经济的增长。经济增长的速度，总体来说取决于当地的人力资基础设施，以及创新的程度。

　　我们看看经合组织国家TL2地区对总体增长的贡献及其各自的人口比例。从1995-2007年，你可以看到在OECD国家当中，CUP有后发优势的地区，这些地区它人口降到仅为OECD国家的53%，但它的发展对经济增长的贡献也不低，降到43%。

　　区域发展政策的新形势。旧的发展模式，主要对落后地区进行财政补偿，但是我们新的发展政策方向，发掘落后地区增长潜力，让它有可持续发展。

　　发展战略不一样。以前我们都是以部门制定发展战略，比如管交通基础设施的，主要管落后地区交通怎么发展起来，基础设施怎么建设好，或者是水电。那么现在不一样，现在是统筹发展的概念，不管是管水、交通、税收、物流等等，要统一进行协调。

　　政策工具不一样。以往我们用的就是补贴，或者国家援助比较多，那么现在新的增长概念，我们更加注重软的和硬的基础设施发展。我们在落后地区设一些园区和特区，也是基于这样的一种理念，就是在这一定的环境当中改善它的基础设施，改善它的政策环境。

　　实施的主体也不一样。原来主要是中央政府一手来做，现在是各级政府都来抓这个事情。

　　还有政策实施单位也不太一样，传统的模式，行政单元来实施规划，区分政策；但是新的趋势，按照功能划分，就是这个区域是可以发展产业呢，还是发展旅游业，也许是发展农业，就是按照功能来定位，不是按照行政区划来定位。

　　区域经济增长的一些主要因素，大家可以看到，这些是决定经济增长一般的要素：基础设施及其连通性、人力资本、制度体系、劳动力市场、创新能力、产业集聚、生产效率。这几个要素决定地区经济增长与否。

　　这里有一个案例，英国西北部地区曼彻斯特，这是教你一个方法，怎么分析地区的优势和劣势，然后对症下药，制定出我们区域发展的政策。我不详细讲，那么这些地区它占到全球人口的11%，GDP的11%。当然英国昨天发生了很大的事情，当然也面临着很多的挑战。对这个地区进行经济评估的过程发现，它有很多的优势，比如这个图表上，100分指的是全国平均水平，底下有基础设施的评分，还有技能、人才的评分，还有专利、研发，就是创新方面的指标。你翻开这个图表会发现，它有些地方有很大的优势，比如基础设施，还是他的研发投入都比较高，但是发现他的人才优势没有。那这种情况下，你就怎么样针对它的情况来对症下药，制定出适合他的发展政策，不是“一刀切”。

　　比较发展快的地区当中常见要素：1、政策。就是政策的导向，政策的对路不对路；2、基础设施及其联通性；3、基础设施建设。光有硬的是不行的，我们中国修路架桥，我们在硬的方面是全球第一的，在软的方面我们很多不行，比如我在全球做招标，一个基础性项目，一下来20多个中资企业，都是互相打架。但是我要搞一个咨询的项目，中资企业一个都没有，这时候就是软实力的问题。所以我们这方面是必须要重视的；4、人力资本；5、创新创业。等等，这几个要素都是排在比较靠前的。

　　增长缓慢地区的常见瓶颈，什么样的东西是阻碍落后地区的发展呢？首先是制度的问题，我们今天讲很多的顶层设计，这个设计是很关键，但是我们的顶层设计是肯定要来自于下面的实际情况，不是凭空打造一个东西；第二个是政策是不是对路；第三个是包括你的连贯性和产业集聚程度，劳动力市场是不是联通的、是不是自由流动，还有人力资本、区位等等，这些是阻碍地区增长常见的因素。

　　把这两件因素归纳在一起我们就发现，这些方面做好了，这个地区发展得快，但是做得好，往往就成了它的瓶颈。所以总体上你可以看到，政策、人力资源、创新的基础设施、创新的能力，还有基础设施的联通性，还有制度建设等等，这就占了前五位，要么是促进经济增长，要么是形成阻碍性因素。

　　政策与体系对地区发展非常重要，这些政策的主要目标应该是定位在哪些方面：一是要采用全新的区域发展思路，将重心从补贴转移到挖掘内生性增长的潜力上；二是促进连通性，（包括企业之间以及企业与院校的纽带，以及跨区域的连通等）；三是增强城市的“造血”功能，还有“再造血”功能。

　　制度因素同样很重要，包括政府管理、领导能力、生产效率、连续性等。最常见的制度瓶颈包括：利益相关者的不参与；政策缺乏一致性的连续性；制度体系不稳定；缺乏共同愿景和战略愿景，也许你深圳想做的事情，可能广州他就不想做，那这种情况下，当然这个区域协调就显得非常重要。因为实际上你是属于同一个区位，所以这个非常重要；以及各管理层级之间的能力和执行力参差不齐。所以制度要素对区域的发展也是非常重要的。

　　从国际上一些主要经验来说，区域发展主要有以下几点：

　　1、对欠发达地区的投资具有重大的经济意义。所以是应该做的。

　　2、以促增长为主而非补贴为主，是最有利且可持续的发展方式。

　　3、经济增长的主要动力会根据不同地区的发展水平而不同。不能“一刀切”，要详细考察。

　　4、在各类地区中，人力资本应该是关键因素。在落后地区，低技能劳动力的比较比高低对经济增长的影响更大。

　　5、对于不同地区而言，基础设施投资，我们大家都知道基础设施很重要，但是基础设施投资所带来的结果各不一样，在有些地区可能是非常需要，有的地区并不是说一定要投基础设施，要具体对待。

　　6、对于发展水平较高的地区而言，创新水平是重要因素。比如像深圳的西部和中部，中心是绝对的，深圳作为中国最创新的城市，它要作为表率作用，刚才几位专家也谈到，其实可以打造创新的基地，甚至在国际上都是领先。但是并不是说每个地区都能做到这一点，有深圳本身的地区来说，它也不一样，所以还是要区别对待。

　　7、政策协同是关键因素。必须在若干个相关地区协同实施一揽子政策。

　　然后再看看我们广东省，上面这个是GDP数，就是看地区之间的收入差距（见PPT），上面是广东各个线之间，实际上比全国各个省之间的差距要大多了，广大广东省的这种差距。然后地级市的实际人均国民生产总值的分布情况，2000年那时候全都在3万元以下的，现在改善很多，就是蓝线部分，蓝线应该说相对均衡，到2013年的时候人均GDP的分布相对比较均衡，这是一个好的趋势。但你看广州、深圳和珠海三个城市间的发展差距非常大，原来这个差距在这里，接着你看深圳远远拉开广州，广州拉开珠海，三个城市之间差距明显拉大。

　　广东省地级市的实际人均国内生产总值的基尼系数。2000年-2013年，可以看出来所有城市加起来要高得多，但是把广州、深圳、珠海拿掉就要降下来很多，这说明这三个城市带动很大。

　　再看一下广东省综合匮乏指标（见PPT），这是综合人均收入，人口构成、教育程度、就业水平、住房情况，这是分了五类地区，比较淡的是匮乏程度比较低的，基本上都是珠三角地区，越到外面，就是颜色越深的是匮乏越高的。所以你看广东省是珠江三角洲属于一类，百分之百都在珠三角，其他的东部，北部的山区，尤其山区的话，几乎最贫乏的都分布在那里，还有西部也是。

　　再看一下广东省资源、劳动力、以及资本密集型行业的分布（见PPT），这个看一下2013年的数据就可以了，可以看出资本密集型产业，在最底下，大于1，就说明资本密集型程度，就是这个产业在那个地区的优势，珠三角基本上是资本密集型产业，都是1以上，到1，就是它一直是有优势的。然后你看东部、西部和北部山区，资源和劳动密集型产业聚集度最高。

　　根据发展，咱们政策一定要区别对待。这是我们认为阻碍企业成长的一些要素。

　　还有就医的情况，这是医生的分布情况（见PPT），像珠三角的话，1000人可以有2-3个医生，但是其他地方就分布不均。

　　直辖市和各地区卫生保健人员的资质情况（见PPT），珠三角是最好的，深圳聚集了最好的医生，47%都具有中高级以上职称。再看看像云浮，还有北部、东部、西部的，那就差很多。

　　基于以上的情况，总体来说，深圳以及珠三角地区集中发展知识及技术密集型产业，中高端和高端制造业、金融业、研发、教育、创新型行业，以及高端商业服务等。就深圳来说，短期和中长期可以有划分，不一定说现在就要做中长期的事情，我觉得决策还是要分短期、中长期，这样可能更加适合发展。

　　然后广东的东部、西部和北部地区着眼于中低端和中高端制造业和相关的商业及技术服务，以及资源密集型行业的发展。但不管怎么样，这些落后地区我们需要采取以下的措施来促进他们的发展：

　　第一，开展技能培训，尤其是低技能人群以及农民工的培训。这需要建立以市场为导向的技术及职业教育与培训体系。

　　第二，，根据实际需要进行基础设施建设，改善其连通性；

　　第三，改善商业环境，规章、条例、税收、以及投资激励措施，如自由贸易区和“负面清单”等，建立公平竞争环境。

　　第四，改善社会基础设施。刚才樊院长也谈了，为什么小的城市、小的城镇没人去，北上光深已经拥堵到这个程度，为什么人还要往这里拼命的钻，很大程度就是社会基础设施极大不公、资源不均等，所以人们不愿意到小城市、小城镇去。

　　第五，建立与深圳中西部和珠三角地区的技术和研发行业相连接的技术服务和研发体系，因为这里有很好的基础，现在需要把珠三角的这些技术和资源整合，需要以行业为基础的综合性平台，不是以行政划分的研发平台，深圳搞深圳的、广州搞广州的、珠海搞珠海的，这样实际上是资源的分割，因为研发是行业性的。大家都知道美国汽车产业非常发达，但是美国的汽车研发都集中在两三个地方，底特律、加州，不是说每一个省都可以搞出一个汽车产业来，人才、研发的资源高度分割，本身就不利于研发的，所以打破行政的障碍很重要。

　　第六，发现和支持现有的产业集群。我们往往在谈发展产业的时候，我们想的就是当为园区，产业集群也很重要，就是“两条腿”，中国其实能够成功的发展产业，一个是靠着特区，还有一个就是产业集群，两个缺一不可的。

　　第七，发展具有针对性的产业园区，就是必须要开展可行性研究和产业定位的分析，包括相关的优势和竞争优势等等，这是非常的重要，不能盲目的发展园区。

　　在实施以上措施前，必须对深圳和广东省整体进行相应的经济评估，并将其作为区域发展战略的一部分，甚至应该把香港包括进来进行整体的评估。这个地方我们谈的是东进战略，但是东进战略是广东省整体的一部分，广东省战略又是整个中国经济发展战略的一部分，所以我们要像下棋一样，如果整体的布局的话，你这个棋可能就下得非常好，如果你光盯着一个点，可能这个棋就很难下得好了，就没有全局的概念。所以不能采取零碎敲打的方式。

　　最后，主要原因：第一，要特别留意城市和基础设施的扩大，这里要谨慎，要以需求为基础，不要再造很多的“鬼城”，不要再搞很多的物价飞涨、房价飞涨；第二，应注重效率、包容性以及可持续性，着眼于公共产品，让市场发挥更大的作用；第三，建立在当地的相对优势和竞争优势之上，不能盲目打造一些产业。

　　我的演讲到此结束。谢谢大家！

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