郑秉文：降费倒逼加快养老保险改革

中国社会科学院美国研究所长郑秉文（图片来源：新浪财经）

　　新浪财经 由中国养老金融50人论坛主办、天弘基金承办的中国养老金融50人论坛首届峰会于2016年2月27日在北京金融街召开。主题为“养老金政策、运营与投资”。中国社会科学院美国研究所长郑秉文出席并演讲。

　　以下为演讲实录：

　　郑秉文：大家下午好，谢谢克用教授的邀请，我的发言题目是供给侧结构性改革对社会保险意味着什么。我最近做了一些研究，我今天就讲养老，其他那几个险种就不讲了。我在一个月当中，我在几个会上有些发言讲过一些，但是因为我这个研究一直处在动态的过程，我没有一次拿出一个完整的东西，因为我怕讲完之后，怕最后定稿不一样，这样也不好，所以我拿出一点点，这样我作为一个学者，还是有些回旋余地的，因为我的看法也是在不断深化过程中，越看越觉得问题比较多。

　　我讲三个问题，第一，降低养老保险费率必须要树立三个意识；第二，降费倒逼加快养老保险的改革；第三，一揽子的设计。

　　第一，中国经济工作会议提出供给侧结构性改革，我觉得对养老保险，对社会保险，在我们国家建立社会保险制度20多年来这样一个进程过程，是一个巨大的推动。这个推动意义是非常大的，我们一讲到社会保险，一讲到社会保障，无疑都看成是需求的结果，于是看成是福利的结果，看成是一种需要。需要有度吗？没有顶层设计就没有度，你说替代率到底是劳工组织的50%好，还是希腊的97%好，还是美国的38%好，还是英国的30%好？谁好？如果让大家投票，无疑大家要投希腊那个标准97%。那么子孙后代怎么办？所以，如果从需求侧来考虑，问题多多。如果换一个角度，从供给侧来考虑社会保险，尤其是养老保险，那就不一样了。首先是三个意识，第一是成本意识，“成本”这个词在养老保险里从来没有用过，我查了很多资料，我们一定要有成本意识，要有投入产出的意识。这个意识是基础，如果没有这个意识，三中全会说的坚持精算平衡从何而来呢？于是很可能被国人和学者视为倒退，但是我认为三中全会提出的是太重要了，基础就应该在有成本意识，这是关键。所以要有成本意识，有了成本意识，就有投入和产出的问题，就要有效率问题。投入和产出什么？效率。所以，成本意识非常重要，我就不展开说了。第二点，要有长期意识。大家知道新常态了，费率高，这是我们第一次承认要降，官方最高首长承认费率高是2014年12月24号，马凯副总理在全国人大参加质询会议的时候第一次说费率高。在此之前，学界提过多少年费率高，一提费率高，肯定主管部门是不高兴的，这是必然的。我们在2014年12月有个进步，提出费率高。2013年的10月份，三中全会说适时适当降低费率，在官方文件里这是第一次提出来。这是新常态了，为什么要降费率？因为新常态了，如果没有新常态的概念，我们能够降费率吗？也是不可能的。所以，大家一定要记住，降费率不是权宜之计，它是跨越中等收入陷阱，进入高收入国家的必经阶段。第三是要有结构性改革的意识，以往的社保改革降费率，这是典型的参数式改革，社保的三个参数，动哪个都是参数式改革，社保研究圈里就是这个看法，就是这个概念，遵循的就是这些国际上研究的这些成型的东西。那么现在看来，养老保险和其他保险的费率如果下降，那么对经济体制改革来讲，就不是一个参数性的问题了，是一个结构性改革的问题了。也就是说，我们要降低制度交易性成本，制度交易性成本就是经济体制改革，经济上，结构上改革的需要，供给侧结构性改革，我觉得结构性就体现在这儿。养老保险也好，失业保险也好，对社保制度改革来讲，降费是参数式改革，但是也是结构性改革，这个高度要多高就有多高。

　　第二，供给侧结构性改革，结构性改革这几个字说的是经济体制，实际上当我们搞社保的人回过头来在研究供给侧降费的时候，突然发现对社会保险制度，五项保险，每一项保险都需要结构性改革，如果不进行结构性改革，降费就降不下来。降费很好，是由新常态带起来的这样一个举措。这个举措逼着我们必须进行结构性改革，如果不进行结构性改革，就像刚才有的同志讲的那样，或是降低待遇，或是财政补贴，总得有一个办法，否则单方面降了待遇，降了费率，替代率降不降？替代率是由缴费率来的，缴费率降了，替代率能不降吗？如果替代率降的话行吗？我们如果按照缴费基数来除，我们的替代率是67%，如果按照工资费基来讲，只有43%，44%。这样一个替代率，有的同志说了，这已经低过了国际劳工组织的规定了，还能再降吗？涨还来不及呢。今年是第12年要涨，但是还没有公布要不要涨，这是中央的事情。但是我们知道替代率和缴费率是紧密相连的，是一个函数关系。还有一个赡养率，赡养率是人口的老化，是不断提高，二孩放开，也不可能明天孩子就多起来了，即使明天都生出来了，还得等18年后进入劳动力市场。这三个参数都非常严峻，怎么办？得改革，不改革是不行的。为什么要改革？有几个理由。咱们看一看养老保险这个制度，目前降费率有多大的压力。我们拿三年的数据来看，实际上看一年就可以了。比如2012年制度的正常缴费收入，就是完全来自于双方缴费，是1.45万亿，加上利息是500、600亿，合计是15000亿。养老金支出是15500多亿，缺口有了，将近500亿。这个制度正常的收入和支出还有点小缺口，那么由于有了非正常缴费收入，这个非正常缴费收入是由三项来构成的，一个是历史清欠，一个是补缴，还有一个是其它，每年占当期收入的10%左右，这是不规范的。比如山东省某市前一个月发文，用趸缴的办法，一个人交3万多块钱，又吸纳几千人进来，当期马上有钱花了，能持续三、两年，可是把风险留给了以后，这是不规范的事情。再加上财政补贴2600亿，于是当年就有结余了。这个概念我告诉大家，正常的缴费收入和正常的养老金支出大致相等，如果降，降的就是这部分。这部分本来就有小缺口，你降了，缺口不是更大了吗？大了怎么办？我们还得发养老金，2000亿增加到3000亿，再不够到4000亿，如果要降，意味着什么？站在国家财政的角度，一手财政往外支出，另外一手等于是企业主的缴费和个人缴费降低了，这样一个关系非常容易看得出来，这就是目前的状况，这就是当期正常收支的状况。第二点，如果要是这样，必然得有财政转移支付，为什么要有这种财政风险呢？我们再看看原因。两个原因，产生财政风险的两个原因。一个原因是统筹层次太低了，刚才姚所长讲了，让余额减少一半。山东有2500亿，江苏有3000亿，这些有钱的地方可以这么做，这是极端的办法，这么做行吗？这是统筹层次低造成的，它可以花，不缴。那么还有十几个省份必须得财政转移支付，广东的钱不可能拿过去，这就是统筹层次低带来的恶果。当期的收入是不平衡的，收入多的地方不可能弥补少的地方，必须得有财政转移支付。在这种情况下，统一降低费率，降低的结果是不够的地方更不够了，有余额的地方无所谓。所以，不够的地方缺口增加了，财政转移支付的力度加大了。再有，名义费率太高，实际上大家交的没有这么高，各种各样的办法稀释的缴费。

　　这就告诉我们第三点，这种制度必须要改革，你要想降费，必须要让名义率和实际费率一致起来，哪个国家有两个费率？任何一个国家没有两个费率，只有中国有两个费率，要想让两个费率一致起来，就得让大家真实的，发自内心的，像交住房公积金那样实打实的去交，这样就可以增加制度的积极性，这是改革的核心。如何增加积极性？那是另外一个事了，今天不说。比如说在统账结合的情况下，是扩大个人账户能够增加积极性，还是缩小个人账户乃至取消个人账户能够增加积极性呢？当初为什么搞统账结合？用账干什么？都统不就行了吗？大锅饭也省事，为什么要账呢？我不用回答了，大家都是搞金融的同志，不用回答了。但是，这是另外一个话题，我不说了，今天还是讲今天的事。

　　第三，供给性结构性改革对社保制度也要进行结构性改革。你这个制度性改革应该有预期，有顶层设计，如果没有顶层设计，还是假装看不见，这轮改革宝贵的窗口又过去了。我们这轮改革应该都改一些什么呢？在供给侧应该改一些什么呢？我仅仅是根据中央经济工作会议发的公报提的，比如说公报说精简规避五险一金。能够精简规避五险一金吗？一“金”是指企业年金。企业的税和费，我们给企业增加了很多麻烦，常常来自于双重征缴制度，就是地税和社保部门。这个问题在供给侧也是非常明显的，是翻倍的，但是已经存在了一二十年了，没有解决掉，但愿这次供给侧改革能够解决掉，这是涉及到养老，我说了这么一点点。

　　涉及到供给侧，还有一个重要的问题，就是正常的待遇调整机制建立的问题，也是供给侧一个致命的弱点，在“一揽子”设计当中，毫无疑问也应该包括进去，就讲这么多，谢谢！

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