对建立报刊退出机制的思考

　　文/张晓杰

　　关于报刊退出机制的背景分析

　　我国从十一届三中全会后，进入改革开放时期，国民经济各行业逐渐由计划经济模式向市场经济模式转变。历经20多年，到十六届三中全会，基本建立起市场经济的框架，奠定 了市场在国民经济资源配置的基础性作用。但是我国文化体制改革远远落后于经济体制改革的步伐，被称作是改革开放中的一个“孤岛”。

　　经济基础决定上层建筑。由于经济基础的制度变迁引发的文化体制改革的任务已经很紧迫。十六大报告指出：“继续深化文化体制改革。根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革。抓紧制定文化体制改革的总体方案。把深化改革同调整结构和促进发展结合起来，理顺政府和文化企事业单位的关系，加强文化法制建设，加强宏观管理，深化文化企事业单位内部改革，逐步建立有利于调动文化工作者积极性，推动文化创新，多出精品、多出人才的文化管理体制和运行机制。”

　　党的十六届五中全会对“

十一五”期间的文化体制改革指明了发展方向：“积极发展文化事业和文化产业。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。深化文化体制改革，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制。”

　　由此可见，党对文化体制改革的意见十分明确，建立我国的文化产业，使之为建设有中国特色的社会主义精神文明服务，为实践“

三个代表”重要思想服务，为落实

科学发展观服务。根据产业经济学理论和产业组织的思想，一个产业的发展壮大，必须要有一个好的制度环境。报刊作为文化产业的重要单元，必须建立起与文化产业发展相适应的市场准入和退出机制，才能够真正发展文化产业。

　　政府主导的报刊退出实践

　　由于长期的计划经济体制因素和报刊的“意识形态”范畴，我国对报刊实行的是事业单位的管理模式，报刊担负的宣传功能大于其他功能，各主管单位和主办单位对报刊予以大力支持。报刊数量规模日益膨胀，但少有报刊主动退出市场。我国报刊退出实践主要是由政府主管部门主导的，其目的在于调整报刊结构、方便管理、规范报刊市场秩序。

　　就在报刊数量规模日益膨胀的时候，管理中面临的难题也开始显现出来，如结构失衡、重复建设、布局分散、质量不高，一些报刊违规违法、险情不断，引起各部门的广泛关注。从1996年开始，新闻出版总署多次发文，对报刊业进行治理。在压缩行业报刊、取消省市行业报刊，解决公款订报刊和行政摊派等方面取得了一定成效。

　　2003年报刊治理也是建国以来我国报业发展史上一次重大的结构性调整，这次治理让党政部门权力退出了报纸的经营活动，切断了主管部门和报刊社之间的利益纽带，使我国报纸资源朝着有利的发展方向重新配置，为深化报纸体制改革创造了条件。

　　我国的报刊退出实践主要是政府主管部门唱主角，被迫退出的报刊也是在行政手段的强力推行下才得以顺利实施。

　　虽然我国有报刊退出实践，但并没有从制度上明确报刊退出机制，对于报刊的退出没有一整套相关的制度安排，这也是造成我国报刊治理和结构调整难度大，有些停办、转办的报刊死灰复燃的根本原因。我国要建立的是与国家整个文化产业发展相适应的、以市场为主导的报刊退出机制。

　　报刊退出机制与报刊社发展

　　一个产业的发展，必须有微观单元。报刊社是文化产业市场活动的主体。目前，我国的报刊社不能够自行选择退出，而且在现行制度下，没有报刊主动愿意退出。因此，报刊市场才会出现各种违规行为，主要集中在“买卖刊号”、“一号多刊”或“一号多版”、用书号出版期刊、偏离办刊宗旨、以要目代替刊名、违规出版增刊、异地办刊等等。

　　一个产业在发展过程中，微观组织的产生或者是消亡是自然的，而且也是必须的。从市场环境来讲，我们必须为他们建立市场准入和退出的制度安排，才能够实现宏观调控，引导产业的发展。文化产业发展中的各报刊，应该由市场来决定哪些报刊退出市场。

　　现在我国的报刊管理实际上报号、刊号都是稀缺资源，不会有哪家报社或者是期刊社自己申请退出市场，报号、刊号的所有者即便什么都不投入，只要手里面掌握着报号、刊号就可以在市场通过交换获取利润。

　　建立报刊退出机制的必要性

　　有利于调整报刊结构

　　目前我国报刊结构和布局不尽合理，目前全国报纸2000多种，期刊9000多种，其中社科类4000多种，科技类4000种。我国调整报刊结构的目标要求是建立与社会主义市场经济体制和政府职能转变相适应的报刊结构。

　　虽然对党政部门报刊散滥、利用职权摊派发行现象进行了治理整顿，停办了700多种报刊，但现在看来报刊的结构仍不尽合理，只有建立报刊退出机制，才能逐步调整报刊结构。

　　现在大家都认为报刊业结构布局不合理，但怎么不合理，怎样才算合理，谁都说不清楚。而且，实施《行政许可法》以后，申请人申办报刊，批准或不批准的依据是什么？《出版管理条例》规定，新办报刊“应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划”，但是规划都没有凭什么审批？对我国的报刊未来发展进行规划需要进行大量的调查论证，不但要有明确的指导思想，还要有政策措施、目标任务、指标体系等，而且，报刊退出机制也应该是其中的一个重要方面。

　　有利于营造报刊竞争氛围

　　建立报刊退出机制，可以使报刊单位之间营造良好的竞争氛围，使报刊单位内部保持活力，增强员工士气，增强企业创新力。我国报刊退出机制基本上处于缺位的状态，既有体制的原因也有市场的原因。如果我们长期不能建立报刊退出机制，报刊不能优胜劣汰，有的报刊只能“生”不能“死”，有些报刊没有专业方向，市场份额小，两个效益差，但还在继续办，而一些有优势，市场上很需要，专业分布上比较合理，又有一定市场开拓能力的报刊想办办不成，这样就造成已创办报刊没有压力。一个没有压力的单位也就没有动力，没有动力的单位必定死水一潭，我国报刊市场竞争局面难以形成。

　　在中央的直接指导下，2004年在全国进行了颇有声势的文化体制改革试点工作，在35家试点单位中，属于新闻出版系统的有21家，其中有4家党报集团(大众日报报业集团、新华日报报业集团、深圳报业集团、河南日报报业集团)，4家经营性报社(北京青年报、今晚报、中国证券报、电脑报)。

　　党报集团的改革主要以机制创新、增强活力为主，将企业、事业两分开，即将党报的主业部分(采编)与经营分开，也就是把报纸的广告、发行、印刷等经营业务从主体业务中剥离出来，组建为企业。

　　经营性报社的改革主要以体制创新为主，进行从事业体制向企业体制转变的改革。期刊业的改革没有纳入全国的试点，但广东作为全国文化体制改革的试点省份，对家庭期刊集团进行了改革试点，“家庭期刊集团整体改革方案”经广东省文化体制改革领导小组批准，目前正在有步骤地组织实施。改革试点工作取得了积极成果，为推进报刊业改革积累了宝贵经验。

　　这些举措对于营造报刊竞争氛围具有十分重要的意义，但是仅限于在现有框架内通过行政手段来实施，有很强的政府主导因素。我国将来报刊的发展是由报刊社自主发动的资源整合和联合兼并。

　　有利于提高报刊的创新能力

　　过去，在计划经济体制下，我国创办一个报刊单位基本就像进入了“保险箱”，从不担心老、病、死的问题。如果建立了报刊退出机制，报刊单位就必须不断引进新的思想和理念，不断提高单位的创新能力，单位员工也会关心单位发展，同时自己绩效不佳也面临被降职、降薪、调岗、解聘的危险，这样就会为实现单位效益而努力，保持较高的工作士气。

　　有利于充分利用有限的报刊资源

　　建立科学的报刊退出机制，可以充分利用有限的报刊资源。一些办刊能力和绩效低下的报刊单位退出它占据市场的位置，让那些办得较好的刊物有发挥优势、施展才华的机会，充分提高报刊资源的利用率，避免报刊资源的浪费。

　　有利于报刊的管理

　　从报刊管理者的角度，报刊退出机制是未来管理工作中一个要重点解决的问题。首先是在管理理念上，由监督型管理向服务型管理转变，在管理中增强服务意识。二是在管理职能上，从重审批向重监管转变。目前新闻出版部门还有较多的审批事项，按照国务院的部署和要求，经过清理，新闻出版总署的69项行政审批事项中，取消了28项，保留了36项，向省级新闻出版局下放5项，报刊变更刊期的审批就已经委托省级新闻出版局执行。应当说审批也是一种监管，该做的审批事项还要把好关，但是审批不能代替监管，行政机关要从注重审批向注重社会监管、市场监管转变，为行业的改革发展营造良好的外部环境。三是在管理行为上，由凭主观管理向依法管理转变。

　　近几年来，呼唤报刊进入和退出制度出台的声音越来越高。报刊的进入和退出机制应该有两种操作方式：

　　一种是行政淘汰。行政机关责令停办，这是最有效也是最有力度的办法。也可以与税务行政部门联手，从税收角度控制其虚报行为，你报多少发行量，就收多少税，这样，就没有人敢做既骗人又骗己的事；

　　二是竞争淘汰。建立一种公开、透明的市场竞争机制，向社会公布各报刊的真实发行量，在公正公开的数字面前淘汰那些质量低劣与达不到社会效益和经济效益的报刊，创造一个公平的报刊竞争环境，从一定意义上讲，这也是推进报刊治散治滥、治理利用职权征订报刊、促进报刊走向有生有死与健康发展的有效途径。

　　2005年4月25日，国内出版物发行量调查统计和认证机构—国新出版物发行数据调查中心的成立就是报刊退出机制的一个前期铺垫。市场经济是法治经济，市场竞争需要建立一种公平、公正的机制来予以约束与保证。建立一种能让报刊出版单位、广告主和广告代理公司三方都一致认可和互相信任的报刊经营监督机制，杜绝虚报谎报发行量的现象，报刊发行量认证制度是一种较好的净化、规范办法，它有利于完善市场法制，维护行业秩序，培养诚信服务，促进报刊业朝着有序、良好的方向发展。大力推进报刊业市场化进程，报刊发行量的稽核制度是一个不可回避的问题。建立非盈利的第三方发行量稽查机构，有利于规范报刊市场的竞争秩序，保护各方市场主体的正当利益。

　　建立报刊退出机制的难点

　　报刊单位退出后人员如何安置

　　我国一个报刊单位现有员工多者几百人，少者几十人，如果这个单位退出后，这些员工哪里去，吃饭的问题如何解决，的确是一个大问题。首先，报刊单位必须从现在开始全面推进事业单位向企业单位转变，真正完善法人治理结构，逐步建立规范的现代企业制度。其次，报刊单位建立现代企业制度后，采取新的用工制度，使员工及时转换身份，办理社会养老保险，去掉后顾之忧。再次，就是把报刊单位的广告、印刷、发行等业务和其他经营性产业从本单位剥离出来，面向市场，搞好经营，壮大实力。

　　报刊单位退出后债权债务如何处置

　　目前，个别报刊已经负债经营，或者资不抵债，已经成为报刊市场健康发展的不利因素。这个问题如何解决：一是制定具体办法，连续3年亏损的报刊单位如果不能在限期内实现盈利，将退出报刊市场；二是利用报刊的品牌，进行合法、有效的融资；三是采取有效行政的干预措施，效益较差的报刊单位由大的报刊集团实行兼并、重组。

　　各部门利益问题

　　目前，我国的报号、刊号是一种稀缺资源，报刊社与各主管单位和各地方存在各种利益关系，两次的报刊治理工作为什么推进起来困难重重，治理工作不彻底，追踪到最后我们发觉还是各部门从自己的角度考虑，不愿放弃既得利益。

　　要建立报刊退出机制，必须首先解决各部门为了自己的利益对报刊退出机制的抵制和不配合，在市场经济条件下，不能经常采用行政手段干预，这种报刊治理整顿只能偶尔为之，不能够成为制度化行为。

　　如何建立健全报刊退出机制

　　合理调整报刊结构

　　那么报刊结构是否合理呢？这不是由哪个人说得算，只能由市场决定。但是，如果我们能够科学地控制报刊总量，根据不同地区经济状况和文化层次进行布局，对报刊内容重复进行必要的调整，报刊的结构就会逐步趋于合理。

　　制定报刊退出机制的条件

　　建立报刊退出机制，使两个效益不佳的报刊单位及时退出报刊市场，从根本上确保了整个中国报刊市场的健康发展，一个只有生没有死的市场肯定是不健康的市场，也是无法实现良性循环的市场。我们有必要建立一套综合、全面的报刊退出机制。其内容包括：第一、建立报刊质量评价制度；第二、建立报刊发行量认证制度；第三、建立报刊类别制度；第四、建立报刊末位淘汰制度。除此之外，还应该建立相应的配套政策措施。

　　建立规范的报刊设立审批制度

　　一个新设立的报刊单位按《出版管理条例》已有明确的规定，但是，这个准备设立的报刊单位是否真正具备了这些条件，这就需要建立一个报刊单位设立调研、论证制度，另外，一个新设立的报刊单位真正办下去，的确有一个读者市场检验过程，我们还要建立一个报刊试刊制度。

　　制定报刊退出后的相关政策

　　建立完善的报刊退出机制后的政策，尤其是报刊单位退出后的管理和人员的安置是报刊退出机制能否执行的关键所在。

　　(作者系四川省新闻出版局机关党委书记)