新破产法将走向市场化体制

　　王欣新：中国人民大学法学院教授，博士生导师，兼任中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员，全国人大财经委《破产法》立法起草工作组专家成员。2001年以中国破产法专家身份赴香港为广东国际信托公司破产案在香港高等法院提供专家意见。中国法学会经济法学研究会理事。

　　酝酿10年已久的《企业破产法(草案)》终于于6月21日首次提交十届全国人大常委会 第十次会议进行审议。新破产法将从立法宗旨上开始改变，将债权人的利益放在了首要位置，这是对我国现行破产法的重大突破。而金融机构作为最大的债权人将受到合法的保护。同时也作为破产法的适用对象，将结束“政府买单”的时代。

　　新破产法将走向市场化体制

　　王欣新

　　我国的新破产法草案是为适应市场经济体制建设与法制完善的需要而起草制定的。1986年《企业破产法(试行)》制定时，由于受当时国家改革背景与法律研究水平的局限，存在体系杂乱，适用范围过窄，重整制度等重要法律制度缺失，政府不正当行政干预过重，立法技术错误等诸多问题。而且其立法思想陈旧，立法宗旨更强调通过企业破产促进国有企业自主经营，将改善国有企业经营管理，提高其经济效益等间接社会目标放在了首位，对债权人、债务人合法权益的保护却被放在了最后。这使破产法承担了一些其不应有的社会使命，仍有计划经济体制影响的残余。所以在新破产法草案中首先对立法宗旨进行了调整，放在如何公平清理债务，保障债权人和债务人的合法权益上面。

　　在新破产法立法过程中，对政策性破产的存废是争议最大的问题之一。1994年，国务院为试行国有企业破产制度，推出所谓“政策性破产”。按照政策性破产的规定，国有企业破产时，本来应该分给债权人的破产财产可以全部用于安置失业职工，无论是否设有抵押等担保。国有企业政策性破产的结果是，政府解决了长期亏损企业的退出问题，并且在最大程度上逃避了对破产企业失业职工安置费用的承担，而银行和其他债权人却经常拿不到一分钱清偿，这是与市场经济体制运行的要求完全背道而驰的，也是违背破产法、担保法等法律基本原则的。国有企业政策性破产的程序也与破产法的规定不同，要经过各级政府逐级审批，每年由国务院安排一定的银行呆账核销额度，分配给各地方待破产的国有企业。本来企业破产应由当事人申请、法院审查裁决，现在都由各级政府一手操办，法院仅仅变成了办理清算手续的地方，剥夺了法院的案件受理职权，造成行政权侵害司法权的现象。

　　从长远角度考虑，政策性破产对市场经济体制建设、法制建设以及国有企业的发展都是不利的，而且对我国在国际贸易交往中也产生了不好的影响。欧盟前一段时间提出了一份对中国市场经济地位的初步评估报告，仍将不承认中国具有完全市场经济地位，其理由之一就是中国没有贯彻市场经济原则的破产法。所以，取消政策性破产，由国家承担起本应承担的破产企业失业职工安置费用，是对中国市场经济体制建设、对国家信用、对法制建设的一项重大投资，而这个投资产生的社会效益是丰厚而长远的。

　　在新破产法草案中，拟将适用对象扩大到包括个人独资企业和合伙企业在内的所有企业组织。而个人独资企业和合伙企业的出资人和合伙人对于企业的债务是承担无限责任或无限连带责任的，债权人通常只有当这些合伙人和出资人也还不起企业债务时，才会提出破产申请。如果合伙人和出资人的财产不能进入破产程序公平清偿的话，必然将会出现不公平的结果，所以新破产法也将个人独资企业的出资人和合伙企业的合伙人纳入法律适用范围，从此我国将出现自然人破产现象。

　　新破产法对个人独资企业出资人和合伙企业合伙人等自然人破产将会实行免责制度，但这绝非放纵破产逃债行为。破产免责在任何国家都不是无条件适用的，第一，对于有欺诈行为、有破产违法行为的破产人不予免责。通过这种机制鼓励大家必须做一个诚实和守法的债务人。第二，不是所有的债务都免责。各国都会根据本国的国情规定不免责债务的种类。第三，即使是在规定的免责范围内，当事人是否实际获得免责还要根据对债权人清偿的情况来确定可以获得免责的时间。在破产法草案中拟规定，当破产人对债权人的清偿比例达到40%以上的，破产程序终结三年以后才可以免责，清偿比例越低，可以获得免责的间隔时间就越长。此外，新破产法中还将设置更为严格的破产无效行为制度与破产撤销权制度，制止破产人的逃债行为，并给予严厉的法律制裁。从这些规定中可以看出，新破产法草案对债权人的利益保护将更加有力，对债务人的正当利益保护、对市场经济秩序维护也发挥重要的作用。

　　在对债务人的利益保护方面，新破产法草案规定了重整制度，在债务人发生清偿危机的时候给其避免破产提供法律制度上的支持，使有可能挽救的企业获得新生。重整制度是目前各国公认在挽救企业、避免破产方面最为有效的制度。我们在新闻报道中经常会看到一些美国的大企业申请破产保护即适用重整程序，从词语的运用上我们就能感到，债务人已经将重整视为一种对其利益的保护制度。而在新破产法草案中，尽管对重整制度的具体设置方面还有些需要完善的地方，但已为债务人进行重整提供基本制度保障。

　　对于管理人制度的重大改革也是本次新破产法草案中的一大突破。在现行的《企业破产法(试行)》中，清算组成员基本上是由政府官员组成，人员的素质和专业技能都不高，造成了破产案件处理效果不好，行政干预泛滥，地方保护主义严重，也很容易出现失误。同时，由于清算组成员都是兼职做这项工作，没有享受相关的报酬等权利，当然也不愿承担任何义务，出现债权人利益受到损害等问题也无法追究其责任。所以在新破产法草案中将完全按照市场化运作模式，由会计师事务所、律师事务所、破产清算事务所等中介机构担任管理人。管理人对因其工作失误造成的经济损失要承担相应的民事赔偿责任。为此还将设立管理人职业责任保险，通过保险制度为当事人的损失赔偿提供一定保障。

　　应该说新的破产法草案比现行《企业破产法(试行)》在很多方面作出了重大的改进，但从现在的草案内容看，还有很多需要完善的地方。比如破产法的条款还比较少，过于粗略，可操作性仍有不足。很多国家的破产法条款都非常多、非常细，像英国的破产法是厚厚的一本书，而我国的新破产法草案仅仅一百六十几条，一定要打破立法要简单、易粗不宜细等错误观念的局限。尽管在新破产法立法中还存在一些问题，但这次提交人大常委会审议的破产法草案还是得到了广泛的认同，对很多有争议的问题也能够基本上达成一定程度的共识，尽量使各方的利益找到一个最佳的平衡点。很多时候立法是不能过于理想化的，只有尽快把真正市场化模式的新破产法推出来，才能解决目前迫切需要解决的很多问题，至于如何对之完善将是一个长期的过程。我相信，随着新《企业破产法》的出台，中国的法律体系和市场经济体制将进一步走向健全、完善。