从支农资金整合看我国大部门制改革(2)

　　同时，进行支农资金有效整合还需要积极推进管理体制和管理机构改革，从根本上解决支农资金使用分散的问题。在进行支农资金的整合过程中，地方政府遇到了一些体制性障碍：第一，各支农项目资金整合使用、集中投入必然改变项目的施工地点，由于缺乏政策支持，缺少成文规定，因此上级部门检查、审计难以应对。第二，项目计划、项目资金及资金整合工作不能同步进行。一方面，担心资金不能如期到位，形成整合项目的资金缺口；另一方面，担心项目不能立项，造成整合项目资金悬空，无法解决。据统计，农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局，支农资金整合在一定程度上缓解了支农资金管理多头、使用分散的“撒胡椒面”现象，从根本上解决问题需要突破小农业的狭窄思维，实行包括农林牧副渔和农田水利等综合管理的“大农业”模式。

　　整合出效益

　　“大部门制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是欧美等市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。西方国家通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门集中在一个大的部门。例如，美国农业部的职能，大体涵盖我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门。西方国家的经验表明，“大部门制”不仅有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等，更有利于建立一个决策、执行、监督职能分离的行政管理体制。

　　“大部门制”侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”，提高行政效率。例如，为了整合支农资金，冷水滩区在不改变资金使用性质的前提下，对水利、国土、农业综合开发、乡村道路建设等10个项目进行捆绑聚合，区本级整合支农资金4150万元，其中，农业综合开发及商品粮基地建设资金1158万元、乡村道路建设资金1080万元、国土整理资金560万元、农业产业化资金800万元、测土配方施肥资金50万元、良种繁育资金242万元、农民培训资金87万元、水利建设资金143万元、能源建设资金30万元。如果设立大部门制，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，这种整合工作的难度将大大降低。

　　可以预期，“大部门制”将有力地推动支农资金整合的步伐。2008年，财政部将进一步加大支农投入力度，确保财政支农资金稳定增长，支持加强农业基础建设。目前由于这些不同渠道的资金分属不同的部门管理，存在多头审批和条块分割、相互之间协调不够，不仅造成资源分散，难以形成合力，而且在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在重复建设问题。随着“大部门制”的推行，为解决因部门分割而导致的治理上的不顺问题提供了有效的途径，大农业部门的整合将有利于解决目前交叉重复现象比较突出、各方面反映比较强烈的农田基本建设投资、生态建设、农村小型基础设施投资等资金整合问题。

　　“大部门制”改革有望成为新农村建设的组织保障

　　农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。鉴于我国农业在国民经济中的基础产业地位及其特有的弱质性行业特征，我国政府必须对农业的发展提供财政支持。近年来，国家财政把支持解决“三农”问题放在财政工作的首要位置，从统筹城乡发展的战略高度出发，不断加大投入力度，目前已经初步形成财政支持“三农”资金稳定增长机制。中央支农惠农政策似春风化雨，公共财政阳光覆盖了广阔农村，让广大农民脸上绽开灿烂的笑容。

　　社会主义制度的一个优越性是能够做到全国一盘棋，集中力量办大事。整合是当今社会的大趋势，整合出效益。目前支农资金整合以县为主开展，我们需要研究和探索合理整合县级、省级、中央级等各个层次支农资金的有效途径，“大部门制”改革有可能解决目前机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾，支农资金整合就可以在更高层级的政府实现。这样就可以更加有效地利用财政增收形势较好的有利时机，针对农业发展的薄弱环节，整合支农资金集中力量办成几件大事，扎实推进社会主义新农村建设。(作者单位：中央财经大学中国发展和改革研究院)