国有资本经营预算必须关注经济结构调整，确定经济结构调整的具体目标及要求，积极支持并推动经济结构的调整

　　文宗瑜/文

　　2009年1月5日，国务院国资委新设的收益管理局组建完成。收益管理局的职责包括，组织所监管企业上交国有资本收益工作；承担拟订国有资本经营预算有关制度工作；承办国有资本经营预决算编制和执行有关工作等。

　　就在同一天，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，2009年将深化预算制度改革。“研究建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成、有机衔接的国家财政预算体系。”

　　另一方面，在继对航空企业注资之后，对电力企业的注资也在热议中。

　　目前看来，国有资本经营预算正在稳步推进中。不过，为了实现预算中长期目标及宏观调控作用，国有资本经营预算还应该深化以下改革：着手编制中长期预算，预算收入重点着眼于国有资本变现，支持并推动经济结构的调整。

　　试行预算稳步推进

　　经营性国有资产的国有资本经营预算，首先从中央政府级次开始试行。2008年是中央本级国有资本经营预算实施的第一年。从过去1年实施的过程及结果看，国有资本经营预算不仅稳步推进，而且取得了比较好的结果。

　　首先，国有资本经营预算的机构已经运转并履行职能。从中央本级国有资本经营预算的机构设置看，财政部及国务院国资委都已明确相应的司处负责国有资本经营预算，相应司处的职能也已经开始履行。

　　其次，国有资本经营预算的制度及具体实施细则已经比较完善。财政部及国务院国资委在比较短的时间内，完成了国有资本经营预算各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目、编制国有资本经营预算草案的方法、预算编制与决算汇总流程、国有资本经营收益收取办法等制度及实施细则的制定。从2008年中央本级国有资本经营预算的实施过程及结果看，财政部及国务院国资委是在按制度规定及实施细则履行职能。

　　再次，国有资本经营预算已经在政府宏观调控方面发挥作用。2008年，在经济周期规律作用下，加上全球金融危机的影响，一些周期性特征强的中央大型国企出现了利润下降及资金流动性困难。2008年年末及2009年年初，财政部及国务院国资委已着手为部分中央大型国企（如航空公司、电力公司类企业）注资。为国有企业注资的资金来源，是国有资本收益的一部分。国有资本经营预算收益来自国有企业，一部分又用于国有企业。通过国有资本经营预算支出为部分国有企业注资，可以支持这些国有企业尽快走出困境。

　　中央本级国有资本经营预算第一年的实施，验证了国有资本经营预算政策的合理性及积极作用。但是，国有资本经营预算毕竟刚刚起步，还面临许多问题及困难。这些问题及困难的解决，必须依赖于改革的进一步深化。

　　应着手中长期预算编制

　　目前试行的国有资本经营预算，基本上是属于短期的年度预算。国有资本收益是依照国企及国有控股集团上一年实现的利润按比例征收，例如2008年国有资本经营预算收入是收取2007年实现的国有资本收益。短期的年度预算及上一年实现国有资本收益的收取，决定了国有资本经营预算支出只能按照当年预算收入规模安排，不允许列赤字。

　　短期的年度预算及以收定支的预算原则，保证了国有资本经营预算的稳健。但是，它不利于国有资本经营预算发挥更大的宏观调控作用。无论是市场经济发达国家，还是作为由计划经济转型到市场经济的中国，其共同性就是政府宏观调控。中国的改革模式及发展路径，决定了中国比欧美国家的宏观调控手段更多更灵活，其中中国独有的一种宏观调控衍生手段，就是国有资本经营预算。

　　国有资本经营预算充分发挥政府宏观调控的作用，需要满足两个条件：一是对国有企业及国有经济、宏观经济运行的预测判断；二是用于宏观调控的国有资本经营预算数额比较大。着手编制国有资本经营的中长期预算，就是为了创造并满足这两个条件。

　　预算收入应重点着眼于国资变现

　　从2008年中央本级国有资本收益的收取额来看，无论是相对于中央政府级次经营性国有资产的数额而言，还是相对于央企2007年实现的利润总额而言，都显得很少。这意味着可用作国有资本经营预算支出的数额极其有限。

　　就央企而言，2007年是1978年改革开放以来央企实现利润额最大的一年，2008年央企实现的利润额比2007年下降了30%左右。从经济周期规律发挥作用及金融危机的影响看，2009年央企实现的利润可能比2008年还要下降。如果2009年、2010年及以后的国有资本经营预算收入，仍主要通过按国有企业、国有控股集团所实现利润的一定比例收取国有资本收益，那么，国有资本经营预算收入仍然增长缓慢甚至会下降。

　　在目前经营性国有资产数额比较大的条件下，不仅仅是要推动国有资产资本化，更重要的是要依托国有资产资本化进行部分国有资本变现。只有实现国有资本经营预算收入的稳定增长，才能保证国有资本经营预算作用的充分发挥。

　　因此，国有资本经营预算收入应重点着眼于国有资本变现。通过充分竞争领域的部分国有资本变现，实现部分国有资本的退出，保证国有资本经营预算收入的稳定增长。

　　应支持并推动经济结构调整

　　面对经济形势变化及微观经济运行中出现的困难，中央国务院及时确定了“保增长扩内需调结构”宏观调控目标及要求。政府宏观调控中的“调结构”，可以理解为产品结构调整、产业结构调整及升级。但是，无论是产品结构调整，还是产业结构调整及升级，都离不开经济结构调整的政策支持。

　　国有资本在某些领域尤其是一些充分竞争性领域的过大及战线拉得过长，不仅不利于国民经济效率及全社会资源配置效率的提高，而且有可能导致国有资本的巨大损失。

　　在中国经济高速增长阶段，国有企业及国有经济的许多问题被国企实现利润的大幅增长所掩盖，随着中国经济增长缓慢尤其进入经济低迷阶段，所掩盖的问题会充分暴露出来。这些问题的解决必须与经济结构调整结合起来。在国有企业尤其是央企做大做强的大背景下，经济结构调整不会自动进行，需要政府通过宏观调控力量进行推动。

　　因此，国有资本经营预算必须关注经济结构调整，确定经济结构调整的具体目标及要求，积极支持并推动经济结构的调整。在国有资本经营预算推动经济结构调整的手段上，应该通过国有资本收益收取比例及国有资本占用费发挥作用。对于一些国有资本要退出领域的国有企业，要提高国有资本收益征收的比例，如果国有企业亏损，可以征收国有资本占用费。通过这种倒逼措施，推动并加快经济结构调整。

　　作者系财政部财政科学研究所博士生导师

    新浪声明：此消息系转载自新浪合作媒体，新浪网登载此文出于传递更多信息之目的，并不意味着赞同其观点或证实其描述。文章内容仅供参考，不构成投资建议。投资者据此操作，风险自担。