109个城市管理效率大比拼

　　文/季铸 王爽 李如彦

　　城市是现代国家的社会经济单元，城市管理者承担着社会、经济、环境管理多重职能。城市管理千头万绪，如何更有效率地管理城市，实现社会、经济、环境平衡发展？《中国137个省市管理效率指数》(CMEICN2006)(以下简称《指数》)提供了城市管理的基本坐标和政策指南。

　　《指数》采用0-1分制，1分为满分，分值越高，管理效率也越高。报告采用“全能冠军分析法”和“多维统计分析法”作为统计分析工具，根据中国国家统计局2003年相关数据，选取137个省、市、自治区，从经济效率、结构效率、社会效率、人员效率、发展效率、环境效率六个方面对省市管理效率进行综合评价排序。

　　鉴于城市管理与省、自治区管理存在相当差别，《指数》分为《中国109个城市管理效率指数》和《中国32个省市管理效率指数》两部分。其中，北京、上海、天津、重庆分列两个指数中。报告第一次将香港、台湾纳入评价体系进行比较，但未纳入平均值和排序。

　　一、109个城市管理效率综合指数分析

　　城市管理是一个全方位、多维度、多线程的动态过程，其发展过程意味着经济效率、结构效率、社会效率、人员效率、发展效率和环境效率的总体提高。《中国109城市管理效率指数》(CMEICN2006)综合效率指数代表中国内地地级以上城市管理效率的基本水平，占统计109个城市总量88%的96个城市管理综合效率指数分布在0.2～0.4区间，平均值0.3311，总体水平较低(见图1)。

　　北京排在城市管理综合效率指数首位，但城市管理综合效率指数也只有0.6605。深圳、上海、广州、珠海、厦门、海口、无锡、宁波、苏州，排在第2位到第10位，前10位几乎全部来自东部经济发达地区。相反，金昌、石嘴山、九江、攀枝花、大同、延安、抚顺、咸阳、临汾、荆州等城市管理综合效率指数排在最后10个城市全部来自中西部经济落后地区，经济发展水平与城市管理水平表现出明显的同步性。中国东部地区和中西部地区城市管理效率水平存在相当大的差距。有42个城市管理综合效率指数在平均值0.3311以上，66个城市低于平值。其中，前10位城市管理综合效率指数平均值0.5156，是最后10个城市管理综合效率指数平均值0.2425的212%，差距显著(见图2)。

　　经济发展与城市管理互为基础，但良好的城市管理对经济发展似乎更为重要。因为保持一个好的生态环境似乎与经济发展水平没有必然联系。一个城市管理者可以通过结构效率、社会效率、人员效率、环境效率等途径提高城市管理水平，遗憾的是，最后10个城市在这些方面同样落后。

　　对比之下，香港城市管理综合效率指数(不含环境指标)6.0712，不但高于内地城市管理综合效率指数平均水平，也远远高于北京城市管理效率水平，香港应当成为中国城市管理者学习的榜样。

　　二、109个城市经济效率指数排序分析

　　经济是社会发展的基础。《中国109个城市管理效率指数》(CMEICN2006)综合效率指数采用平均权重，试图弱化经济发展水平对城市管理效率的影响，但经济效率(人均GDP)指数对社会效率(失业率)、发展效率(人均教育支出)有直接影响，对综合效率指数的影响自然也大于其他指标。在综合效率前10名中，有9个城市经济效率指数排也在前10位，表现出显著的同步性。海口市经济发展水平不高(第33位)，但城市管理效率优先(第7位)的惟一例外，表明经济效率不是一个城市管理效率的惟一来源，经济发展水平低的城市也可以通过其他方面改进，获得管理效率，进入城市管理水平的前列。

　　报告显示，中国109个城市管理效率经济指数平均值0.2640，68个城市低于平均值，90个城市管理效率经济指数分布在0.2～0.4区间(见图3)，中国城市管理经济效率大都处于中低水平，也低于综合指数水平。

　　城市管理经济效率指数差距十分显著。其中，前10个城市管理经济效率指数平均值0.7057，是最后10个城市管理经济效率指数平均值0.1566的450%。统计表明，城市经济发展水平差距是不同地区城市管理效率差异的重要原因。

　　在排名前10位城市中，北京、海口的经济效率指数低于综合效率指数，表明城市管理水平完全可以超越经济发展水平。最后10个城市经济效率指数低于综合效率指数水平，表明经济效率低下不但降低落后地区社会经济发展总体水平，也拖后了落后地区社会经济发展进程(见图4)。

　　对比之下，香港城市管理经济效率指数为3.1898，是内地城市管理经济效率指数平均水平12倍，是北京城市管理经济效率指数水平的5.8倍。按照实际人均GDP数据，2003年北京人均GDP32061元人民币，按当时1美元兑换8.26元人民币计算，折合3881美元，尚未达到当时人均GDP5812美元国际平均水平。而香港人均GDP相当于187956元人民币，是北京的5.8倍，折合22754美元，远超过国际平均水平。

　　三、109个城市结构效率指数排序分析

　　一个城市经济效率在相当程度上与其经济结构有关。实践表明，一个城市服务产业占GDP比重具有物质生产效率和可持续发展双重的进步意义。先进发达国家历史实践表明，服务产业占GDP比重越来越高，其物质生产效率也越高。当一个国家转向服务经济，依赖人力资本作为发展动力的时候，其经济发展也变得可持续，因为无限的人力资本和无限的可持续发展是同步的。

　　《指数》报告显示，109个城市中有96个城市结构效率指数分布在0.4~0.8之间，平均值为0.6150，在六项指数中水平最高。其中，有64个城市低于平均值。但这仅仅是相对于国内服务产业占GDP比重第一位(乌鲁木齐服务产业占GDP比重63%)城市而言，与服务产业占GDP67.9%国际水平相比，还存在相当大的差距，综合效率指数排在第一位的北京服务产业占GDP比重只有61.5%，远远低于国际水平和香港88%的水平。相比之下，前10名和最后10名综合效率与结构效率指数差距，似乎也小于综合效率指数、经济效率指数的差距，这主要源于中国经济结构形态的总体转变，正在从农业经济向工业经济、服务经济演变，越来越多的城市正在或必然随着中国经济结构形态转变，最终转向服务经济。

　　统计显示，结构效率经济效率、综合效率不同步，先进城市结构效率不高。排名前10个城市中，只有北京、海口、广州三个城市结构效率排序进入前10位，上海排在第11位，深圳、珠海、无锡、厦门排在第38、39、40、41位，宁波排在第53位，苏州排在第85位，大同、咸阳、九江等落后地区城市结构效率指数高于苏州(见图6)。这表明一个城市可以通过改善经济结构来提高城市管理效率。

　　一般来说，服务产业比农业产业和工业产业更少消耗资源环境，也具有更大的可持续发展潜力。目前，国内许多城市背离世界经济发展潮流，继续走工业化的老路，在降低城市管理效率的同时，也会像苏州那样由于结构效率低下导致环境效率低下，降低城市可持续发展能力。可以预料，深圳、珠海、无锡、厦门、宁波、苏州一类城市如果不能在较短的时间内转向服务经济，将会像早期英国格拉斯哥一样，在全球新一轮向服务经济转变浪潮中被淘汰。目前，国内一些人提出的工业化、城市化路径根本没有考虑中国资源环境约束和可持续发展目标，没有考虑中国面临技术进步不确定、人力资本缺乏、市场总体过剩的客观现实，教条主义和经验主义带来中国经济、社会、资源环境发展严重失衡，结构效率低下的后果导致社会效率、人员效率、发展效率、环境效率低下，偏离持续发展与社会和谐的轨道。

　　四、109个城市社会效率指数排序分析

　　城市管理一项重要责任是促进社会就业。因此，城市管理者必须尽最大努力减少失业，增加就业，提高城市管理社会效率。

　　《指数》报告显示，中国109个城市社会效率指数平均值为0.1860，总体水平过低(见图5)。这一方面是基准城市——北京的失业率过低，另一方面是其他城市失业率普遍偏高，有103个城市社会效率指数均分布在0～0.4之间，占109个城市的95%。

　　在社会效率指标中，辽宁省一些城市失业率最为严重，主要城市失业率超过10%。其中，鞍山14.9%，大连11.3%，抚顺16.5%，沈阳17%。过高的失业率不仅会降低城市管理社会效率，也降低城市管理综合效率。实践证明，“减员增效”政策非但没有提高经济效率，又降低了社会效率，使中国经济付出巨大代。

　　中国109个城市社会效率指数偏低，与综合效率、经济效率指数同步性也不高。综合效率指数前10名中，只有北京、深圳、珠海的社会效率指数排在其中。上海(第90位)、广州(第18位)、厦门(第11位)、海口(第58位)、无锡(第44位)、宁波(第56位)、苏州(第49位)均排在10名以外。其中，上海8.8%

　　高失业率，与其经济结构效率较低有关(服务产业占GDP比重只有48.4%)。其中，盲目推进工业化，经济快速增长、资本深化的结果，导致就业弹性不足。实践表明，试图通过工业化和城市化提高城市管理效率，往往是缘木求鱼。即使是上海这样先进的城市，也不例外。培养人力资本，发展服务经济，才是提高城市管理社会效率、经济效率和综合效率水平的最佳途径。

　　统计显示，先进城市与落后城市社会效率指数水平差距不大，社会效率前10名和最后10名社会效率指数差距几乎难以区分。相比之下，香港失业率为7.9%，社会效率指数0.1253，也低于109个城市平均值，不同经济体制在社会效率方面差距不大。

　　目前，中国失业率统计存在统计口径与统计水分双重问题，城市管理社会效率指数指标可能存在失真。

　　五、109个城市人员效率指数排序分析

　　以更少的人员实现更有效的管理，是城市管理效率的重要指标。机构重叠、人员臃肿是中国城市管理的普遍现象，即使是城市管理效率比较高的城市也不例外。《指数》报告显示，中国109个城市人员效率指数平均值为0.5341，总体水平中等，99个城市人员效率 。

　　指数分布在0.2~0.8之间，相对比较分散。

　　在中国，城市管理综合效率似乎与人员效率成反比。综合效率指数前10名的城市，没有一个城市进入人员效率前10名，排名落后。其中，北京排在106位，深圳108位，上海87位，广州100位，珠海107位，厦门93位，宁波42位，苏州32位，无锡最好也排在24位。

　　制度禁锢被许多城市管理者作为难以提高人员效率的借口，但在相同制度下，也有人员效率高的城市，经济不发达的泸州、自贡、南充、南通、曲靖、湛江、崇庆、德阳、泰安、宜宾排在人员效率指数前10名。其中，北京人员效率指数(政府人数/总人口)仅相当泸州(0.50)的21.2%，如果按照泸州人员效率水平改革，北京至少可以减少一半政府人员。

　　相比之下，香港的人员效率指数21.7391，是内地城市人员效率指数平均值0.5341的40.7倍，是北京的62倍，是中国乃至世界所有城市人员效率的楷模。如果中国内地城市达到香港的人员管理效率，人民用于供养政府人员的负担就可以大大减轻，政府效率也会大大提高，中国各级城市政府机构进行人事改革，减员增效，具有相当大的潜力，即使是减少1000万人也不会影响中国各级政府的运转。因此，中国社会经济改革的下一个领域和目标是精简机构、减少人员，提高政府效率，减轻人民负担。

　　六、109个城市发展效率指数排序分析

　　城市发展的基础是教育。《指数》报告显示，城市管理综合效率指数与经济效率指数、发展效率指数表现出明显的同步性。除海口、苏州以外，综合效率指数领先的其他8个城市，发展效率指数同样排在前10名。其中，上海人均教育支出水平最高，人均教育支出1027元，是最后一名渭南人均教育支出76元的13.5倍。同期，排在第3位的上海城市管理经济效率指数(0.7929)是排在第98位渭南(0.0660)的12倍。“教育落后——人力资本不足——管理水平低下——经济发展落后——教育投入不足"所形成的恶性循环困扰中国的社会经济发展，不仅是今天一些城市经济效率低下的原因，也是未来一些城市经济效率低下的根源。这种问题具有普遍性，如同城市管理经济效率、社会效率普遍低下一样，中国内地城市管理发展效率同样普遍低下，平均值只有0.2520，有96个城市发展效率指数分布在0～0.4之间。

　　以教育支出水平衡量的发展效率指数与综合效率指数具有显著的同步性。“发展效率——经济效率——综合效率”是一个良性循环过程，良性循环的起点是“发展效率”——通过教育培养人力资本，集合生产要素进入生产过程，创造经济效率，经济效率提供改善综合效率的物质基础。有人总是以为首先必须具备经济效率，而客观上是难以做到的。

　　教育水平是衡量一个发展水平和发展潜力最好的尺度。良好的教育带来良好的经济发展，良好的经济发展促进了教育。香港是中国教育促进发展最好的城市，其发展效率指数是上海的3.9倍，经济效率是上海的4倍，包括上海在内的108个内地城市在教育支出方面远远落后于香港。2003年香港用于教育的人均支出相当于人民币4014元，几乎是上海1027元的四倍，是108个内地城市平均值259元人民币的15.4倍。

　　没有教育就没有发展，没有未来。毫无疑问，国家对教育负有责任，但城市管理者同样对教育负有责任。目前，国家教育支出占GDP比重尚未达到4%水平，许多地区也未达到这一水平。目前，许多城市管理者热衷于短期经济增长，用于教育的资金似乎总是不足，教师工资不但水平低，还经常不能按时发放，这是中国城市管理效率指数偏低的重要原因。

　　七、109个城市环境效率指数排序分析

　　生态环境是人们生存的基本条件，良好的生态环境是人们生活质量的一部分。《指数》报告显示，内地城市管理环境效率指数平均水平比经济效率、社会效率和发展效率水平更低，平均值只有0.1361。有89个城市环境效率指数分布在0～0.2区间，中国城市环境状况总体堪忧。

　　《指数》统计表明，环境效率与综合效率同步性减弱，综合效率前10位城市只有一半进入环境效率前10名。经济效率排在第1位的珠海，环境效率仅排在第11位；经济效率排在第5位的上海，环境效率落在第20位。相反，经济效率排在第29位的长春，环境效率排在第3位。不过，综合效率、经济效率与环境效率低下在落后地区城市却表现较强的同步性，排在综合效率最后10位的城市几乎都是经济落后地区。经济效率低的地区，环境效率指数也普遍很低，以工业产业为主的经济增长，不仅没有带来经济效率，又破坏了环境，降低了综合效率，陷于生活贫困和环境恶化的双重困境。

　　导致中国城市发展、环境恶化的原因是多方面的。一是错误的发展模式。几乎所有城市都在走传统工业化、城市化之路，大量消耗资源环境，导致资源环境日趋恶化。二是缺乏制度约束。从中央到地方，绿色发展观大都停留在口头上，而没有变成一种制度“红线”约束。三是城市管理者短期行为。为了短期经济利益，不顾城市资源环境，导致资源环境破坏。四是城市管理者价值缺陷。保护资源、实现可持续发展是20世纪人类最主要的思想进步，这种思想进步理应成为城市管理者思想价值体系的一部分。但实践表明，这些思想在多数城市管理者思想中仍是空白。中国城市经济发展与环境恶化同步的趋势表明，目前中国城市发展模式不可持续，城市管理者在环境管理方面失职。

　　(作者单位：

北京工商大学经济学院世界经济研究中心，经摘编)