湖北经济学院新闻系主任，教授，出版有《鄂豫边区政权建设史》、《民国学人散说》、《民国那些大师》等学术专著；另创作有《蒋介石五大主力兴亡实录》(大陆版、台湾版)、《血战大武汉》、《陈诚：1940-1943》(大陆版、台湾版)等多部长篇纪实文学作品。2010年11月受哈佛大学邀请进行学术访问；2011年3月在凤凰卫视[微博]制作的纪录片《凤凰大视野·雄关漫道》中担任评说嘉宾。

　　雍正何以革除财政收支潜规则

　　雍正治贪先从整肃财税制度入手，推行耗羡归公之法，以明规则取代潜规则，切断官员“小金库”的来路，继而用收支两条线的政策高薪养廉，从而在很大程度上遏制了官员贪腐行为

　　康熙皇帝为一代雄才大略的君主，其在稳定统治秩序上，功莫大焉，早年治贪也颇见成效，然而待到内外稳定，天下太平之后，渐入暮年的他遂有了求稳怕乱的心理，官场贪腐此刻已极其盛行。尤其是州县一级官员，常以征收耗羡盘剥民众，蚕食国家收入。“耗羡”是附加在正税之上征收的抵补实际损耗后的盈余部分。清初赋役沿袭明朝万历年间钱粮则例旧额，除正额赋银(地丁银和漕粮)外，还有花样繁多的各种额外加敛。如在地丁银征收银两时，州县以所征散碎银两按规定成色、大小熔化成块上交时有损耗之由，而在田赋征收时另征“火耗”；“漕粮”征收中，他们以粮食晾晒、簸扬及长途运输中遭雀啄鼠啃的损耗之由，征收“鼠雀耗”；解运钱粮时，他们以人力所需费用之由，征收“脚耗”。这些损耗除去实际开支的就是“耗羡”。

　　耗羡是地方官自定的赋税，无法定额征收，州县所征全凭主官意志，因而各地所征不一，差额甚大。山西省正税一两，火耗达三、四钱，河南、山东则达到八钱。这些耗羡由州县掌管着，成为州县的“小金库”，当然不可能上缴国家了，那么它们流到哪里去了呢？主要原因一是州县官吏分甘自肥，二是用于巴结上司，沟通左右，以得到相互照应庇护，少量的也用于公用的不足。对此，雍正愤然感叹道：“州县征收火耗，分送上司，以致有所借口，肆其贪婪。上司瞻徇容隐，此从来积弊也。”

　　以康熙的英明，虽入老迈，对此不可能不清楚。他曾下旨，令各地火耗征率每两不过一钱，但地方官员阳奉阴违哪有如此听话的？所以在各地耗羡越积越多，而地方财政捉襟见肘的情况下，不断有地方大员上表要求动用耗羡余额。

　　耗羡归公制度改变了什么

　　尽管康熙晚年拒绝动用耗羡弥补亏空，但一来地方官员征收耗羡依旧，贪腐照常，二来各地财政紧张依旧，开支拮绌。雍正即位之后，作为一位有为之君，他对此必然会有所动作。

　　此时， 雍正已是45岁的中年人了，经历丰富，思想成熟，登基之初即具备了洞悉政府和社会弊端的观察力和判断力，也具备了驾轻就熟，锐意革新的魄力和能力。因此，上台伊始，他即着手推行耗羡归公制度。

　　康熙六十一年十二月(当月康熙去世，雍正即位)，雍正对本年九月康熙在年羹尧、噶什图奏请火耗归公“断不可行”的批谕上作出修正，认为：“皇考洞察其故，每将税务交地方管理，各省已居其半。嗣后税务悉交地方官监收，岁税之外所有羡余，该抚奏闻其解，应赏给者再行赏给，尔等会同户部工部议奏。”这里就有了提解耗羡可以讨论的意思。

　　一些地方大员看出了其中透出的某种信息，遂闻风而动。雍正元年(1723年)五月刚刚就任山西巡抚的诺岷上奏云：“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留存无着亏空，余分给各官养廉”。雍正批道：“谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益。”

　　次年正月，河南巡抚石文焯也向中央提解耗羡，奏称：“所有耗羡，每两约一钱二分，通省耗羡银四十万两有奇。除各官酌量以养廉及各项杂用公费悉于此支给外，每年约余耗银十六万两，解贮司库，弥补亏空及办公之用”。雍正批曰：“此奏才见著实，非从前泛泛词可比。封疆大吏，原应如此通盘合算。如何批项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去。人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”

　　其后，湖广、广东等省也提出了耗羡归公的奏请，雍正均给予了支持。

　　但反对这项制度的大员也不在少数。吏部右侍郎沈近思力谏不可，他认为耗羡归公“正项之外更添正项”，不是善法，“他日必至耗羡之外更添耗羡。”左都御史、吏部尚书朱轼则认为耗羡归公有纵贪之害，不可推行。

　　雍正将他们的奏章交给廷议，结果廷议“与朕意未合”，于是雍正以他惯有的乾纲独断的作风，干脆在就位后的第二年七月颁发上谕，通令全国实行耗羡归公制度。其谕旨云：“州县火耗，原非应有之项。因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，然非可以公言也。朕非不愿天下州县丝毫不取於民，而其势有所不能，且历来火耗，皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资取给于州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯查参，此从来之积弊，所当剔除者也。与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县乎？”

　　啧啧，真不愧是一位明察秋毫的精明皇帝！寥寥二百余字，即将一项多年积弊的非法与危害及解决办法分析得精辟透彻，入木三分！

　　有人建议先在山西试行，看效果如何再推广，雍正断然否定道：“此言甚非，天下事惟有可行与不可行两端耳，如以为可行，则可通之天下；如以为不可行，则亦不当试之于山西！”以示其推行这项制度的决心。

　　自此，耗羡归公制在全国各省全面推行开来。

　　收支两条线的办法确保财政支出规范

　　耗羡本是州县官员额外征敛的非法所得，现在解归省府国库，作为国库收入一部分，表面看来，它是把暗征变为明征，把非法变为合法，把州县私取变为省府公取，实质上，它是用明规则取代潜规则的方式，将原本流失到州县官员手中的所得收归到国库，可以说是完善了财政制度。

　　所以从它的实际作用来看，首先就是充实了国库，缓解了财政紧张的局面。耗羡归公后，到雍正三年(1725年)，户部库存白银由康熙六十一年(1722年)的800万两跃升至6000万两，三年间增长了6.5倍。那么如何支用这些财政收入呢？雍正规定，收支分开，一部分用于弥补以前的财政亏空，各地有亏空的须在三年内如数补足。时河南巡抚石文焯想拍雍正的马屁，上奏称“凡有亏空之州县，二年内将所有羡余积累补苴，”“如二年限满不完，题参究追。”雍正虽然高兴，但同时提醒他“不许扰害地方百姓，”同时要做到让下属心悦诚服。不管怎样，这一规定有利于国库的充实，确是事实。

　　其次是整饬了吏治，有利于官员的廉洁。耗羡归公后，其支用除上述一途外，另外一项即是用于养廉银的支配。和宋代实行官员厚禄制不一样的是，明代及清初，官员的薪俸实在低得不敢恭维：一品大员总督年俸为180两，二品巡抚、布政使为150两，至七品县令时只有45两，至吏役钱粮就更显微薄，一年仅有6—8两。这么点薪俸，要养家糊口，要聘请师爷，还要孝敬上司，迎来送往，支出的窘态可想而知。可以说耗羡的私征、私派、私用也与此大有关系。对此，雍正当然心知肚明。他曾在云南巡抚杨名时的“奏陈禁革规礼羡余加派等项事宜折”上批道：“朕并非着你们穷苦了方称朕意也。”“兵民足，州县足，司道足，督抚富，朕之大愿也。”所以在耗羡收入归公后，他将相当一部分的归公耗羡以养廉银的名义，用于大幅提高各级官员的薪俸。

　　有资料表明，此时各地总督的养廉银在13000—20000两白银之间，巡抚为10000—15000两之间，布政使为5000—9000两之间，分别高出正俸标准83.87—129.03倍，64.52—96.77倍、32.26—58.07倍；知府的养廉银在1000—4000之间，知州在500—2000两之间，知县在400—2259两之间，分别高出正俸9.52—38.09倍，6.25—25倍，8.89—50.2倍。

　　对于京官，雍正先后推行“恩俸”和“双俸”制，使其收入也增加明显。

　　总之，实行养廉银制度后，清廉官员的俸禄增幅巨大，再也不会为生计发愁了。过去贪占官员的行为也受到一定的限制，私征之路被堵了。加之雍正一贯实行严刑峻法措施，此时官场确实比原来廉洁多了。雍正自己也说：“近观各省吏治，虽未必能彻底澄清，然而贪赃犯法及侵盗钱粮者，亦觉甚少。”

　　再次是百姓的隐形负担减轻了。火耗归公后，耗羡已与州县官吏的收入少了直接联系，因而滥征、滥派行为大为减少，且雍正对加派者严加治罪，故而此时各地的火耗率多有下降。山西由原来的30%——40%，下降为20%；河南由原来的80%下降为13%；山东也由原来的80%下降为18%。

　　可见，火耗归公和养廉银制度的推行，实现了收支双向运行，这在一定程度上避免了个人和小集团的坐收坐支与贪占挪用，因而无论是对弥补国家财政亏空，还是对澄清吏治，减轻百姓负担等，都产生过积极作用。

　　需要说明的是，耗羡归公存于各省藩司后，各省动用耗羡用于弥补亏空、发放养廉银及地方公用时，也并非听任督抚擅作主张，任意核销、支领，而是由各省报“会考府”，由“会考府”进行核算，然后决定是否批准。雍正元年至三年，各省及部院申请办奏销钱粮事共350件，被拨回改正的有76件。这对于地方滥支滥报经费问题无疑有着很大的制约力。

　　耗羡归公制度的几点启示

　　耗羡归公和养廉银制度在中国财税史和反贪史上具有创举性的意义，对今天的法制建设和反腐倡廉工作仍有一定的借鉴意义，具体可总结为：

　　(一)治吏和治财互为表里，治财重在治吏，治吏先要治财。

　　官员的贪腐主要在经济问题上，只有切断了官员贪腐的经济来源，才有可能从源头上治理这一顽疾。耗羡归公前，官员可以用耗羡行贿受贿，巴结上司，沟通左右，贪占自肥；耗羡归公后，干这些营营勾当的经济基础没有了，或者很少了，不正之风自然会收敛许多，吏治也就自然而然会朝着良性方向发展。

　　(二)完善财政管理制度和离任官员审计制度是防范官员贪腐的有力举措。

　　制度是规范人的行为的藩篱，在官员的反腐问题上，完善的制度能够激励廉者，制衡贪者，弊漏百出的制度则只会纵贪扬腐，败坏世风。耗羡收归国库后，雍正实行收支两条线政策，收入有明细，支出要申报，而且清理了各种陋规，致使建立“小金库”的土壤没有了。不仅如此，雍正五年，河东总督田文镜奏称：“请嗣后知府、直隶州、知州离任时，将所辖州县仓库钱粮，照豫省交代例限三个月，令接任官查明结报。如有亏空，知府、知州均为赔给，方许新任。接任官徇情出结，即令分赔。”也就是实行离任官员审计制度。雍正同意了这一奏请，全国各地很快实施了这一措施，这对于防范官员的贪腐无疑是又上了一道紧箍魔咒。

　　(三)收入明确化、公开化是制约官员贪占行为的有效方式。

　　作为纳税人供养的政府官员，老百姓当然希望他们的收入合情合理还合法，那如何做到合情合理还合法呢？老百姓当然希望国家用法令的形式规定他们取所当取，用所当用。雍正用养廉银的方式弥补耗羡归公后官员的低薪问题，也就是用合法收入取代其灰色收入，以解决官员个人及家庭用度不足的问题，这一者体现了对官员的关怀，二者明确、公开了官员的收入，三者是对廉者的激励和对贪者的制约——起码他们的收入会受到朝廷的监督，日后他们倘有贪占行为，当不能不考虑到政治的后果和经济的代价。应该说，雍正在位十三年间，朝廷上下没出大的贪污案件，是与明确、公开官员的收入大有关系的。

　　(四)财政收入的增加还应从百姓的利益出发，惠及底层民众。

　　雍正实行耗羡归公制度，大大充实了国家财政收入，这对朝廷而言，自然是件大好事，但雍正是将这些钱中的相当一部分用于官员“养廉”，也就是说，用在了那些听命于朝廷，为朝廷治政牧民的人的身上，他的根本出发点还是“官本位”，至于老百姓呢，除了那本不应交的“火耗”少交了一些之外，正税一厘不少。这样，增加后的国家财政收入的分配跟他们没有一厘钱的关系，可想而知，这样的政府要想得到百姓的拥护，也就只能是朝廷的奢望了，而且更可悲的是，尽管雍正大幅提高了官员的收入，但久而久之，官员们习以为常，“高薪”在他们眼里又变成稀松平常的事了，他们的贪欲又会再度激发出来，贪象又会再度出现。雍正死后，其子乾隆继位，中国历史上著名的大贪污犯和、王亶望等相继在此时出现，即是明证。这恐怕是雍正在实行“养廉银”时根本没料到的。